作为由游牧民族的契丹族建立起来的辽朝，其建国过程与契丹民族由部落联盟晚期向奴隶制国家的转化几乎是同步的，其后辽朝又在不太长的时期内开始了向封建制的过渡。参预并推进这一系列的社会剧变进程的，既有作为统治民族的契丹族，也有辽朝境内人口最多的汉族居民。作为统治阶级的契丹贵族，在维护本民族本阶级的政治经济特权同时，如何在民族关系上协调与汉族各阶层的政治经济利益，是关系到辽朝能否长期在北方立国并与中原王朝形成南北对峙政治格局的关键所在。辽太祖和辽太宗在位各二十年，这四十年是辽朝典制得以基本确立的重要时期（当然，其后也有局部的完善）。其中若干具有契丹国家特色的制度建设，尤其值得一说。

先说南北面官制。太祖时以契丹官制为主，但已采用汉制，任命汉官，中央置三省，地方设州县，又有汉儿司，是统管汉官系统的，以韩知古总知其事。太宗得燕云十六州，当地汉制政权组织纳入了辽朝的地方官系统。不久，太宗进军中原，颠覆后晋，也把中原王朝的官制带回了辽朝，全面确立了南北面官制。南北面的叫法与契丹习俗有关：契丹有拜日之俗，故皇帝宫帐必坐西面东，而且辽俗尚左，故契丹官衙都在皇帝宫帐之左，即在北面，汉人官衙则在其右，即在南面，此即南北面官制的由来。但北面官制中也有分称南北的，例如南枢密院和北枢密院，这里的南枢密院与南面官制是风马牛不相及的，两者绝对不能混为一谈。

北面官制也称“国制”，主要有：大于越府，设于越，位居百官之上，无职掌，为契丹最尊之官，终辽之世仅授耶律氏三人，即曷鲁、屋质和仁先；北、南枢密院，为辽朝最高行政机关，各设枢密使为长官，分掌契丹的军政和民政；北、南宰相府，分别以后族与皇族为北府宰相与南府宰相，佐理军国大政；北、南大王院，设北、南院大王，分掌契丹各部族的军民之政；北、南宣徽院，各设宣徽使为长官，职掌略同工部；大惕隐司，长官为惕隐，掌管皇族的政教事务；夷离毕院，设夷离毕主管刑狱事；敌烈麻都司，长官为敌烈麻都，主礼仪；大林牙院，设都林牙、林牙承旨、林牙，主契丹文翰诏令。

南面官制也称“汉制”，主要有：枢密院，由汉儿司改，以枢密使为长官，掌汉人兵马之事；尚书省，设尚书令，下有左右仆射、左右丞、左右侍郎及六部，主管赋税财政；政事省，后改名中书省，设同中书门下平章事、参知政事，管理汉人官民的一般政务；门下省，设侍中、常侍，为有名无实的机构；御史台，设御史大夫、中丞等，名义上纠察百官，但也形同虚设（实际纠察权归北面官中的中丞司）；翰林院，掌皇帝汉文书翰，有总知翰林院事、翰林学士、翰林学士承旨，契丹士人任此职者称南面林牙。

辽朝的南北面官制也贯彻于地方统治中。契丹人和其他游牧民族地区实行部族制，五院部、六院部、乙室部和奚六部为四大部族，其他还有数十个小部族，各部族在地方上逐级设节度使司、详稳司、石烈（相当于县）和弥里（相当于乡），分别设节度使、详稳、石烈夷离堇（或令隐）、辛衮为其长。汉人和原渤海人地区则实行州县制，大体采用唐制，分设刺史、县令。大致从辽太宗时期，就确立了“因俗而治”的立国原则，南北面官制业已健全，立朝时，皇帝与南面汉官用汉服，太后与北面契丹臣僚则契丹服饰，“以国制治契丹，以汉制待汉人”。辽朝的南面官制大体以唐制为主，后又兼用宋制而略加变通，故而官名略有紊乱。担任南面官的也颇有契丹人，他们也称汉官，也着汉服。而汉人出任北面官的凤毛麟角，其中当然有民族猜防的因素在。

次说五京建置。辽太祖建皇都，后经扩建，北城为皇城，南城为汉城，其城市布局不同于汉地城市的“前朝后市”，而采取“前市后朝”的设计，正体现了契丹“东向而尚左”的习俗。会同元年（938年），太宗改为上京，治临潢府。同年，后晋献燕云十六州，太宗将幽州升为南京，即治幽州府（后改称析津府，即今北京）；而将原来监控东丹王的南京改为东京，治辽阳府（今辽宁辽阳）。统和二十五年（1007年），辽圣宗仿长安与开封等中原都城的规制，建造中京，治大定府（今内蒙古宁城西南）。重熙十三年（1044年），辽兴宗升大同军为西京，治大同府（今山西大同）。至此，五京皆备，全国以五京为中心，划为五道。五京既是行政首府，又是经济中心、交通要冲和军事重镇。当然，各京的作用也有所侧重：上京是名义上的皇都；中京则担负起接纳北宋、西夏和高丽等国来使的功能；东京显然是为了控制东北渤海故地；西京更多具有镇抚西南的军事作用，故多边防官；南京是接受中原文化的主要窗口，在五京中规模最大，经济发达，商贸繁荣，因而财赋官比东京还多。辽朝的五京建置后为金朝直接继承。

然而，辽史专家却说：五京之中的任何一京都没有在政治上成为全国最高的司令台。这是否故作惊人之语，还要从辽帝的四时捺钵说起。契丹皇帝在建国以后依旧保持着游牧民族四时转徙、车马为家的生活方式，采取四时巡狩制。每到巡狩地的居所，即称“捺钵”，系契丹语“行在”和“行宫”之义。因自然气候等条件，辽帝四时各有捺钵之地，有时同一季内的捺钵地也无定所。春捺钵往往在鸭子河泺（在今吉林大安境内），夏捺钵多在吐儿山（今大兴安岭南麓），秋捺钵常在伏虎林（今内蒙古翁牛特旗东），冬捺钵一般在广平淀（今内蒙古奈曼旗东北）。捺钵期间，辽朝中央的北面臣僚都须随从，南面官则只有枢密院和中书省的要官前往。四时捺钵中以冬夏两次最为重要，军国大政都在这时的南北臣僚会议上讨论决定。因而，在某种意义上也可以说，捺钵才是辽朝重大政令决策颁布的政治中心。

斡鲁朵宫帐制是辽朝颇具特点的兵制。斡鲁朵，契丹语“帐幕”的意思。辽太祖即位，深感宿卫阙弱，就从各部族和汉人州县划拨领地，调发精壮，组成直隶的宫卫，称为算（意即心腹）斡鲁朵。据《辽史·营卫志》指出：其后，“辽国之法，天子践位，置宫卫，分州县，析部族，设官府，籍户口，备兵马”，每个皇帝都建立自己的斡鲁朵，各有不同的命名。契丹九帝，另加长期摄政的述律皇太后和承天皇太后（景宗皇后），还有圣宗的皇太弟耶律隆庆，圣宗时期的丞相耶律隆运（即韩德让）也仿宫帐之例置文忠王府，整个辽朝先后共置十二宫一府。

斡鲁朵有直属的军队、民户、奴隶和领地，构成一个完全独立的经济军事单位。他们入则居守，出则扈从，皇帝死后则扈从后妃宫帐，守护陵寝，而原斡鲁朵领有的奴隶、财产由家族后代继承。组成斡鲁朵的宫户（也作宫分户），既有契丹人的正户，也有契丹族以外的蕃汉转户，他们除了向本宫分提供劳役和赋税外，成年男子随时准备应征参战，大约每四丁还须遴选出骑兵一名。

斡鲁朵骑军战时作为皇帝亲军，在皇帝死后则仍为继位天子掌握。这样，宫卫骑军的数量就随着新皇帝的不断继立而逐步增加，到辽朝中叶就转化为宫卫骑军制。五京和奉圣州（今河北涿鹿）、平州（今河北卢龙）都设有提辖司，以便能够随时召集散布在当地或附近各斡鲁朵的宫卫骑军，去应付突发的战事或变乱，所以《辽史·兵卫志》说：一有兵事，“不待调发州县、部族，十万骑军已立具矣”。可见，宫卫骑军既是宿卫皇帝的精锐武装，也是保卫辽朝的重要力量。而斡鲁朵宫帐制也直接影响了后来蒙元的斡耳朵、怯薛制。

辽朝不仅官分南北，而且律分蕃汉。凡不同民族之间发生刑法案件，统一用汉律断案。一般情况下，蕃律施行于契丹和其他民族，汉律适用于汉人和原渤海人。辽初汉律沿袭唐律，中期以后则用宋律，这有诏为证：“汉儿公事皆须体问南朝法度，不得造次举止”。“不得造次”云云，活现了辽朝皇帝对汉律独立性的高度重视。

实际上，历史上每一个民族，每一个国家的社会制度无不具有自己的特色。在具有契丹特色的若干制度中，从南北面官制到蕃汉律并用，不妨视为一国两制的古代模式，其中充分反映出契丹统治者治理这一蕃汉多民族统一国家时所表现出来的令人赞叹的创造性。谁能说少数民族的制度创造力就不如汉族！