清季迄今，变迁之大，无过于法制。综其大本，则由德治而趋法治，由官治而趋民治，漩澓激荡，日在蜕变之中。而世界潮流，亦以此十数年中变动为最剧。吾民竭蹶以趋，既弃吾之旧法以从欧美之旧法，又欲弃欧美之旧法而从彼之新法，思想之剧变，正日进而未有艾。虽其功效之若何及其归宿之若何，目前未易预测，而过去之事迹，固亦有可述也。

清季变法，首在司法制度，其起源则以修改商约。外人不慊于吾国法律，不得已，而变通法律，以期从同。

《光绪政要》光绪三十年《伍廷芳、沈家本奏疏》：“光绪二十八年四月初六日，奉上谕：现在通商交涉，事益繁多，着派沈家本、伍廷芳将一切现行律例，按照交涉情形，参酌各国法律，悉心考订，妥为拟议，务期中外通行，有裨治理等因。当经臣等酌拟大概办法，并遴选谙习中西律例司员，分任纂辑，延聘东西各国精通法律之博士律师，以备顾问。复调取留学外国卒业生，从事翻译；请拨专款，以资办公等因在案。计自光绪三十年四月初一日开馆以来，各国法律之译成者，德意志曰刑法、曰裁判法，俄罗斯曰刑法，日本曰现行刑法、曰改正刑法、曰陆军刑法、曰海军刑法、曰刑事诉讼法、曰监狱法、曰裁判所构成法、曰刑法义释；校正者曰法兰西刑法。至英美各国刑法，臣廷芳从前游学英国，夙所研究，该两国刑法虽无专书，然散见他籍者不少，饬员依类辑译，不日亦可告成。复令该员等比较异同，分门列表，展卷了然，各国之法律已可得其大略。臣等以中国法律与各国参互考证，各国法律之精意，固不能出中律之范围。第刑制不尽相同，罪名之等差亦异，综而论之，中重而西轻者为多。盖西国从前刑法，较中国尤为惨酷。近百数十年来，经律学家几经讨论，逐渐改而从轻，政治日称美善。中国之重法，西人每訾为不仁，其旅居中国者，皆借口于此，不受中国之约束。夫西国首重法权，随一国之疆域为界限，中国之人侨寓乙国，即受乙国之裁判，乃独于中国不受裁判，转予我以不仁之名，此亟当幡然变计者也。方今改订商约，英、美、日、葡四国，均允中国修订法律，首先收回治外法权，实变法自强之枢纽。臣等奉命考订法律，恭译谕旨，原以墨守旧章，授外人以口实，不如酌加甄采，可默收长驾远驭之效。现在各国法律既已得其大凡，即应分类编纂，以期克日成书。”

始设法律馆起草，继经宪政编查馆核订，资政院第一期议会议决，而刑律遂逐渐变迁。

《大清新刑律释义序》（秦瑞玠）：

我国自有历史以来，向崇道德、宗教、礼仪、政治，而不言法律。故一般法制，几无历史沿革之可言，惟刑名则与礼制相出入，与政术同作用，又与兵事类列，较之一般法制史，其沿革起原为最早。始自唐虞，迄于前明，以至今日。就刑法上沿革论之，略可分为两大时期：第一期，自虞夏至前明，此时期可分之为二：（甲）自虞夏至隋唐；（乙）自唐以后至前明。第二期，自国初以至今日，其间又可细分为三时代：（甲）旧律时代，自国初至光绪二十八九年间为止。所奉行者，为原有之《大清律例》，实悉本《唐律》及《明律》之旧，分吏、户、礼、兵、刑、工等总目而为六，又分名例职制公式，至断狱、营造、河防等门目为三十，更分子目为四百三十有六，以律为本，例各随之。（乙）现律时代，自光绪二十九年后至宣统三年为止。所奉行者，为《大清律例》已修改之现行律例。盖旧律承自前明，实始有唐，历千余年，多不合于现时之应用。如流囚家属、私出外境、违禁下海、封禁矿山、朝见留难、文官不许封公侯等条，均成虚设。官制既改，又不得不废六律之名，而废凌迟、枭首、戮尸等惨酷之刑，及免缘坐、除刺字，尤为仁政所暨。笞杖改为罚金，徒流均免实发，改为工作。废死罪之虚拟，改并律定之笞、杖、徒、流、死及例定之军遣，而为死、遣、流、徒、罚之五种，禁人口卖买。废关于奴婢奴仆之条例，改减蒙古例，订满汉通行刑律，删除旗籍与民人轻重互异之条。变通秋审之制，又另增私铸银元、窃毁铁路物件及揭损邮票等各专律，均为此数年间刑法上沿革之大略。（丙）新律时代，自豫定宣统四年实行以后，至于将来均属之。新刑律草案，由修订法律馆起草，自光绪三十三年八月告成。经各部及各省签注，加以修正，复经宪政编查馆核订，经资政院第一期议会议决通过总则，而分则不及议毕，于宣统二年十二月一并奉旨颁布。虽声明仍可提议修正，而大致无甚变更。其调查考订之事，虽出于日本冈田朝太郎者为多，而归安沈公实始终主持其事，沟合新旧，贯通中外，为现时最新最完备之法典。

迄于民国，仍行援用。民国元年三月十日《临时大总统令》：

现在民国法律未经议定颁布，所有从前施行之法律及新刑律，除与民国国体抵触各条，应失效力外，余均暂行援用，以资遵守。

当资政院议决刑律草案时，尝发生极大之争执，后卒从新党之议。

《大清新刑律释义序》：“自新刑律草案出，而礼教之争议生。主进化者，谓新刑律与礼教并不相妨；主国粹者，谓新刑律于礼教显有违背。彼此相持，争议甚剧。”“议者一则曰，全弃中律，概从外邦；再则曰，专摹外人，置本国风俗于不顾；三则曰，不为本国数万万人计，专为外国流寓之数千人计。”“宪政编查馆核订刑律原奏有云：刑律之是非，但论收效之治乱为何如，不必以中外而区畛域，且必上折衷于唐、虞、夏、商刑措之盛，而不容指秦、汉以后之刑律，为周、孔之教所存。”

其于官制，则改刑部为法部[1]，大理寺为大理院，定四级三审之制，于京外次第设立各级审判厅。民国仍之，时以司法独立为言。

《支那年鉴》：“民国之司法制度，袭用前清之法院编制法，为四级三审制。京师设大理院及总检察厅，为全国上诉最高机关，又设高等以下各级厅，管理京兆属县及京师地方之诉讼，各省省城设高等厅，县乡镇设地方及初级厅。”

然未设审检各厅之处，县知事仍得审理诉讼，

《现行法令全书》：“民国三年四月五日，颁行县知事审理诉讼暂行章程。”

未能尽行独立。而华盛顿会议，我国提议取消治外法权，各国复以调查为口实，于清季改法律以保国权之目的尚未达焉。

《华盛顿会议记事》（黄惟志）：“治外法权案，由代表王宠惠提出，远东委员会议定。八国政府各派代表，调查中国现行治外法权之现状，此项委员会，于大会闭幕后之三月完全成立，一年内缮具报告。各国有自由接受或拒绝建议全部或一部分之权，惟无论如何，不得借中国许诺任何利益特权而接受之。此案吾国亦愿派委员一人加入治外法权委员会，且亦有接受拒绝之权，在第四次大会正式通过。”

清季修改刑律，同时议订民律及商律，

《光绪政要》光绪三十三年《民政部奏请厘订民律疏》：“东西各国法律，有公法、私法之分。公法者，定国与人民之关系，即刑法之类是也。私法者，定人民与人民之关系，即民法之类是也。二者相因，不可偏废。而刑法所以纠匪僻于已然之后，民法所以防争伪于未然之先，治忽所关，尤为切要。各国民法，编制各殊，而要旨宏纲，大略相似。举其荦荦大者，如物权法，定财产之主权；债权法，坚交际之信义；亲族法，明伦类之关系；相续法，杜继承之纷争：靡不缕析条分，著为定律。”“中国律例，民刑不分。而民刑之称，见于《尚书》孔《传》。历代律文户婚诸条，实近民法，然皆缺焉不完。李悝六篇不载户律。汉兴，增厩户为三，北齐析户婚为二，国家损益明制，户例分列七目，共八十二条，较为完密。然第散见杂出于刑律之中，以视各国列为法典之一者，犹有轻重之殊。因时制宜，折衷至当，非增刷旧律，别著专条，不足以昭画一。”“光绪二十九年三月谕派载振、袁世凯、伍廷芳先订商律，作为则例，俟商律编成奏定后，即行特简大员开办商部。”

民律迄未编定，仅有民事诉讼法一种。

《光绪政要》光绪三十二年《修律大臣伍廷芳、沈家本奏呈刑事民事诉讼法疏》：“中国旧制，刑部专理刑名，民部专理钱债田产，微有分析刑事民事之意。若外省州县，俱系以一身兼行政司法之权，官制攸关，未能骤改。然民事、刑事性质各异，虽同一法庭，而办法要宜有区别。臣等从事编辑，悉心比絜，考欧美之规制，款目繁多，于中国之情形未能尽合。谨就中国现时之程度，公同商定简明诉讼程序，分别刑事、民事，探讨日久，始克告成。”“综计全编分为五章，凡二百六十条。”[2]

民国十年，修订法律馆复加修正，仅以期其应用耳。（《现行法令全书》民事诉讼法草案十年七月二十二日公布，凡七百五十五条。）商律，则清季已定商人通例、公司律、破产律等。

《光绪政要》：“光绪二十九年十二月，商部疏称，订立商人通例九条，公司律一百三十一条。”“三十二年，商部疏称，订立破产律六十九条。”

民国初年，张謇任农商总长，首以乞灵法律为政见。

《农商公报·张謇政见宣言》：“（一）当乞灵于法律。世界以大企业立国，而中国以公司法、破产法不备之故，遂败坏不可以拾。”“故农林工商部第一计画，即在立法，拟提出关于农工商法案，若耕地整理法、森林保护法、工场法及商人通则、公司法、破产法、运输保险等规则。”

陆续颁行权度法、森林法、商会法及商人通例、公司条例、公司保息条例、矿业条例等[3]，视民法较详备。然其影响于商业者，亦未大见进步也。

清季行政制度，自辛丑议和后，陆续改变。首改总理各国事务衙门为外务部[4]，次设商部[5]、学部[6]。嗣议行宪政，明定行政之权，以为预备立宪之基，遂定内阁及各部官制。

《光绪政要》光绪三十二年九月《庆亲王等奏改内阁部院官制疏》：“行政之事，专属之内阁各部大臣，内阁有总理大臣，各部尚书亦为内阁政务大臣。故分之为各部，合之皆为政府，而情无隔阂；入则参阁议，出则各治部务，而司事贯通。”“司法之权，则专属之法部，以大理院任审判，而法部监督之。”“此外有资政院以持公论，有都察院以任纠弹，有审计院以查滥费，亦皆独立，不为内阁节制。”“分职之法，首外务部，次吏部，次民政部，次度支部，次礼部，次学部，次陆军部，次法部，次农工商部，次邮传部，次理藩部。专任之法，内阁各大臣同负责任，除外务部载在公约，其余均不得兼充繁重差缺。各部尚书只设一人，侍郎只设二人，皆归一律。”“特设承政厅，使左右丞任一部总汇之事；设参议厅，使左右参议任一部谋议之事。其郎中、员外郎、主事以下，视事之繁简，定额缺之多寡，要使责有专归，官无滥设。”

其外省地方官制，亦以次递改。

《光绪政要》光绪三十二年《编制馆拟定外省官制疏》：“我朝承明制，管官官多，管民官少。州县以上，府道司院，层层钤制，而以州县一人，萃地方百务于其身，又无分曹为佐，遂致假手幕宾，寄权胥役，坏吏治，酿祸乱，皆由于此。今拟仿汉、唐县分数级之制，分地方为三等：甲等曰府，乙等曰州，丙等曰县。每府、州、县各设六品至九品官，分掌财赋、巡警、教育、监狱、农工商及庶务，同集一署办公。”“每省以督抚经管外务、军政，兼监督一切行政司法；以布政司专管民政，兼管农工商；以按察使专管司法上之行政，监督高等审判厅。另设一财政司，专管一省之财政，兼管交通事务，秩视运司。均酌设属官，佐理一切。此外学盐粮关河各司道，仍旧制。”[7]

宣统三年四月，颁行内阁官制。内阁设总理大臣、协理大臣及外务、民政、度支、学务、陆军、海军、司法、农工商、邮传、理藩十大臣，号称责任内阁，盖仿日本之制，而变通满清旧制以就之。民国肇建，官制官规，时有改变，其实大体亦循清季官制，第变大臣之名为总理、总长，变内阁为国务院耳[8]。民国初年，地方官制仅存两级，即一县之长官及一省之长官，其名称亦时有变更。自民国三年以来，设置道尹，地方行政官复为三级制。然行政实权仍在一县及一省省长，道尹几等骈枝；又以军阀暴横，司民政者恒仰司军政者之鼻息。近方争议废督，其制故无足述也。

清代财政，素不公布。甲午以后，刘岳云辑光绪会计表，李希圣辑光绪会计录，世始稍知其出入之概。然学者所纂录，固非法定之案牍也。光绪末叶，赵炳麟请定预算决算表，整理财政。

《光绪政要》：“光绪三十二年十二月，度支部议复御史赵炳麟奏制定预算决算表事宜。”

至宣统中，始由政府及地方官吏编制预算，交资政院及咨议局议决岁出岁入，乃由黑暗而渐趋于光明。民国之法，国家行政费由国会议决，地方行政费由省议会议决，逐年预算亦有可稽。然国会屡散，政局不定，迄未议及决算，即预算亦多等于具文，其审计院虽专司决算，而钩稽琐碎，逐年积压，于大宗用费之不当者，反多不能审核，第存其法而已。

《现行法令全书·审计院编制法》：“审计院直隶于大总统，依审计法，审定国家岁出岁入之决算。”“审计院于每会计年度之终，须以审计成绩呈报于大总统。”“审计院对于各官署职官，于出纳事项，有违背法令或不正当之情事者，须呈报于大总统。”“审计院对于预算及财政事项，得依其审计之经验，陈述意见于大总统。”

光绪末叶，宪政编查馆设立统计局，并请立各省调查局，以为编制法规统计政要之助，是为统计初桄。

《光绪政要》光绪三十三年《宪政编查馆请令各省设立调查局疏》：“臣馆职司编制、统计二局，亟当预筹京外通力合作之办法，以期推行尽利。”“仿东西各国成法，令各省分设调查局，以为编制法规、统计政要之助。开办之始，必须事事先求其简明确实，断不可参以虚饰之词、敷衍之见，乃可望由疏而至密，祛伪以存真。”

宣统初，颁定表式，邮传部之路、电、邮、航四政，学部之各学校，遂均制成统计表，而他部阙然。

《宣统新法令》宣统元年二月《宪政编查馆奏拟定民政财政统计表式疏》：“臣馆遵旨设立统计局，奏定办事章程，并由各部院分设统计处，各省分设调查局，搜集各种事项，汇齐办理，以备刊行统计年鉴。”“谨督官员参考中西，斟酌义类，拟订统计总例十有四条。又为民政统计部表七十有六、省表七十有二，财政统计部表九十、省表八十有八，并将所以立表之意，填表之法，各于表后系以解说。”“请饬下内外各衙门，自此项奉文到日起，统限半年内，务各查照表式例要，逐一确实迅速填报。”

民国之制，国务院有统计局，各官署亦有专司统计之职。

《现行法令全书·各部官制通则》：“各部设总务厅，所掌总务二：编制统计及报告。”

所制统计表，较清季之形式颇为进步，然各部亦仅内务、司法、农商、教育、交通之统计，逐年编布，其军、财二宗，迄未编订。而农商户口之统计，亦多向壁虚造，不可径据之以觇国势也。

民国草创，百度更新。官有一制，事有一法，规程条例，日出不穷。有经国会议决者；有未经国会议决，但以命令颁布者。虽曰法制万能，实多轶出法制之外，吾书亦不能为之毛举。第有一事，为前清之所无者，即行政诉讼法及平政院之制，较之他事为可称述。从前官吏损害人民权利，虽亦有京控叩阍等事，然无明定条文以为保障。民国特定行政诉讼法及设立平政院以司之，是亦抑制官权，伸张民权之要点也。

《现行法令全书·行政诉讼》：“人民对于下列各项之事件，除法令别有规定外，得提起行政诉讼于平政院。（一）中央或地方最高级行政官署之违法处分，致损害人民权利者。（二）中央或地方行政官署之违法处分，致损害人民权利，经人民依诉愿法之规定，诉愿至最高级行政官署，不服其决定者。”

袁氏当国，欲复前清御史之制，于平政院设肃政厅，置肃政使，其意似在整顿吏治，实则误解清代法制及民国法制之原则[9]。

《现行法令全书》：“平政院编制令：平政院肃政使于人民未陈诉之事件，得依行政诉讼条例之规定，对于平政院提起行政诉讼。”“平政院肃政使依纠弹条例，纠弹行政官吏之违反宪法、行贿受贿、滥用威权、玩视民瘼事件。”“平政院之裁决，由肃政使监视执行。”“肃政厅对于平政院独立，行其职务。”

袁氏败而肃政厅亦废，惟平政院如故，裁决行政诉讼，亦时有可纪焉。

吾国立国之法，自来惟有封建、郡县二制，虽有时藩镇跋扈，外重内轻，或叛臣自立，脱离关系，要皆听事势之自然，非有法制以为之解说也。民国既立，研究宪法，求之域外，学说孔多：有单一制，有联合制；有总统制，有内阁制；有中央集权制，有地方分权制；有职业代议制，有全民与政制；有政治的民主政治，有社会的民主政治：党派分歧，主张各异。二年，国会宪法起草委员会所制之宪法草案，与民国十一年国是会议所拟之宪法草案，其根本大相径庭。

《天坛宪法草案》：“第一章，国体。第一条，中华民国永远为统一民主国。”

《国是会议宪法草案甲种》：“第一章，总则。第一条，中华民国为联省共和国。第二章，联省及各省权限之划分。第五条，凡事之关于全国者由联省机关立法或执行之，兹列举如下：（一）外交，（二）陆海军，（三）币制银行，（四）度量权衡，（五）海关税及其他国税，（六）国债，（七）邮政，（八）电报，（九）铁路及国道，（十）航业，（十一）两省以上之水利，（十二）沿海渔业，（十三）民法，（十四）刑法，（十五）商法，（十六）民事刑事诉讼法，（十七）全国法院编制法，（十八）国籍法，（十九）发明及专利法，（二十）矿法，（二十一）移民法，（二十二）土地收用法，（二十三）联省官制官规，（二十四）联省监狱，（二十五）全国户口调查及统计，（二十六）劳动法，（二十七）产业公有法。第六条，各省得自定宪法，凡事之关于一地方者，由各省或地方机关立法或执行之，兹列举如下：（一）省之官制官规，（二）省之税法，（三）省以内之实业，（四）省之民团，（五）省债之募集，（六）省之公产处分，（七）省之学制之规定，（八）省以下之地方制度，（九）省以内之水利，（十）省道或其他省内交通，（十一）省以内之电话，（十二）省之警察，（十三）违犯省法之罚则，（十四）卫生及慈善事项，（十五）省监狱。第七条，各省宪法应规定以下各项：（一）各省应设省议会代表民意，（二）省之行政首长，或为一人，或为数人之委员会，由省之人民或议会选举，但不得以退职未满三年之军人充选，（三）凡非省内官吏，住居省内二年以上者，依其省之宪法或法律，享有选举及被选举权利，（四）各省各设民团，其额数由各省省议会议定之，（五）省议会应详订关于一切选举之舞弊法，（六）各省行政机关中之文官，应定考试任用及保障之法，不因一省内政状况而更动。第八条，联省法律之效力，在省法律效力之上。第九条，联省政府应保证各省之民主政治，如一省内政体变动，有违反本宪法或各该省宪法者，联省政府应干涉之；各省有不能履行本宪法上之义务者，联省政府应督促之；甲省有以武力侵犯乙省者，联省政府应阻止之。第十条，中华民国之国体发生变动，各省得互相联合，维持宪法上规定之组织，至原状恢复时，各省之行动应即停止。”

盖一则属于单一制，一则属于联合制；一则徒取法于欧洲旧式之宪法，一则兼采取欧洲最近之新宪法也。《天坛宪法草案》近亦经国会修改，而为曹锟时代之宪法。国是会议所拟之草案，则已有数省采取实行，如《湖南省宪法》及《浙江省宪法》，皆采联合制，以省为全国中一自治区域，而各自编定宪法者也。《湖南省宪法》与《浙江省宪法》有同有异，如省议员由全省公民直接选举，其同者也。

《湖南省宪法》：“第四章，省议会。第二十八条，省议会以全省公民直接选出之议员组织之。”

《浙江省宪法》：“第四章，省议院。第三十八条，省议院以全省人民直接选出之议员组织之。”

省长之选举，法律之表决，其异者也。

《湖南省宪法》：“第五章，省长及省务院。第四十七条，省长由省议会选出四人，交由全省公民总投票决选，以得票最多数者为当选。”

《浙江省宪法》：“第五章，省长及省政院。第五十三条，省长由全省选民分区组织选举会选举之，其选举程序另以法律定之。”

《湖南省宪法》：“第六章，立法。第六十四条，法律案由省议会议员或省务院以省长之名义提出之。第六十五条，法定之省教育会、农会、工会、商会、律师公会及其他依法律组织之各职业团体，得提出关于各该团体范围内之法律案，省议会必须以之付议。第六十六条，全省公民百分之一以上连署动议，或全省县议会及一等市议会三分之一以上连署动议，得提出法律案，呈请省长，咨省议会议决。省议会对于此项议案，如搁置不议，或议而否决时，省长应将该案及否决之理由，付全省公民总投票表决，可决时，即成为法律。第六十八条，凡本法所规定，得由公民提案，及须公民总投票表决之事项，其提案及投票之方法，以省法律定之。”

《浙江省宪法》：“第九章，立法。第九十四条，法律案由省议院议员或省政院提出之。第九十七条，有三分之一以上之县，每县选民一千人以上之连署，得提出法律案于省议院，请其议决。省议院对于所提全案不同意时，应交付全省县议会、特别市议会投票表决，如得半数以上可决时，由省长公布之。”

世界日新，吾国人理想中之法律亦随之而日新。然理想进步，事实殊不能与之相应。有全民表决之制，而全民之不知者殆十八九，是则不能不有待于教育之普及也。

省之自治，既已成为最新之趋势，而省以下之自治区域，亦有新旧法律之不同。清季以来，谈国是者，咸以地方自治为立国之基础。

《光绪政要》光绪三十三年正月《民政部奏饬各省查报乡社情形以重治本疏》：“地方自治，一时未能骤行，而各省乡社办法之善否，即为地方治忽民生休戚所关。欲兴民政，自以考求各省乡社情形为入手办法。查《会典》《保正甲长乡约》等，本悬之功令，自咸丰、同治以来，地方多事，举凡办防集捐、供支兵差、清理奸宄诸事，各牧令又无不借乡社之力，于是边腹各地，名目纷立，推择各殊。有曰乡正、乡耆、里正者，有曰寨长、圩长者，有曰团总、练总者，有曰公正、公直者，有曰镇董、村董者，有曰社首、会首者，羼杂离奇，不可胜举。近年推行警政，如奉天等省，则各乡社又多称巡长等名，此名目之不同也。其经理之地，有仅止一村者，有多至数村十村者，边远州县，乡保且有管至百十里者，此地势广狭之不同也。其更代之法，有一年一易者，有数年一易者，有轮流充当者，有由地方官札谕派委者，而以公众推举者为多。所遴用者，或为生贡，或为职衔军功人员，或为平人。地方官待遇之者，或贵之如搢绅，或贱之如皂隶，而要之官民相通，又皆以乡社为枢纽，是以细故之裁判，公用之科摊，案证之传质，护田防盗之计画，新政旧章之颁布，多隐以乡社司之，且有牧令倚以收赋税、集团练者。大约如古之王烈、田畸者，固不乏人；而猾贪虎冠、为地方之患者，亦在所不免。几有为者不善、善者不为之势。近年海口通商之处，亦多有研究自治组织会所者，较之相沿乡社办法已有进步，然当绵蕞之初，尤宜详为调查，以期整齐而免流弊。”

第颁行城镇乡地方自治章程，而未实行。民国初年，各省竞行自治，旋为袁氏所废。

民国三年二月三日《停办各地自治会令》：“近据甘肃、山东、山西、湖北、湖南、河南、直隶、安徽等省民政长电呈，各属自治会，良莠不齐，平时把持财政，抵抗税捐，干预词讼，妨碍行政，请取消改组等语。”“着各省民政长，通令各属，将各地方现设之各级自治会，立予停办。”

民国八年九月，复公布县自治法；十年七月，公布市自治制及乡自治制，大致亦根据清季城镇乡自治章程。县为官民合治之制，市乡则属于县而纯任民治。《湖南省宪法》《宪制大纲》《市乡自治制大纲》，则与之迥异。如县长由议会公举及一等市直接受省政府之监督等条，皆较政府所制之法不同。

《湖南省宪法》：“第十章，县制大纲。第一百零三条，县长由县议会选举六人，交由全县公民决选二人，呈请省长择一任命。第十一章，市乡自治大纲。第一百十一条，省以内之都会商埠，人口满二十万以上者，为一等市；人口满五万以上，不及二十万者，为二等市；人口满五千以上，不及五万人者，为三等市；不及五千人者，属于乡。第一百十二条，一等市直接受省政府之监督。”

《广东县自治条例》县长亦由民选，其选举及被选资格，以服工役三日，或缴纳免工费六毫为条件。是亦可以觇法制思想之进步者也。

清季之倡地方自治者，首推江苏之南通，以实业为之基，以教育启其知，而其他道路工程、慈善事业，皆缘之而经营发展，不遗余力。

《南通指南》：“南通实业，以大生纺织公司为母，垦牧公司、大生第二厂、大生第三厂、广生油厂、复兴面厂、资生铁厂、大达外江轮船公司、大达内河小轮公司、通明电灯公司、通燧火柴厂、大聪电话公司、阜生蚕业公司、绣织局、颐生酒厂等，皆其后起。”“通海垦牧公司，又为各盐垦公司之母，其他继起者，有大有盐垦公司、大豫盐垦公司、大赉盐垦公司、大丰盐垦公司、华成盐垦公司、新通垦植公司、新南垦植公司、大祐垦植公司。”“其资本总计约一千余万元。”“南通教育，以师范学校为母，其次有女子师范学校、中学校、高等小学。专门有医学校、纺织学校，甲种有农业学校、商业学校、中学校。外分二十一市乡国民学校，以十六方里设一校计，凡三百三十二所；高等小学以全县计，凡十二所。”“总计学生合一万七千余人。”“公共机关，有博物苑、图书馆、军山气象台、五公园、唐闸公园、地方路工处、地方市政处、教养公积社、南通自治会。”“慈善机关，有育婴堂、养老院、残废院、盲哑学校、南通医院、贫民工场、济良所、栖流所。”

其自治会之章程，则定于已经兴办各种事业之后，故能名副其实，具有积极之精神。

《南通县自治会报告书》：“南通县自治会章程第二条：本会规定属于全县之自治事宜，如下：（一）教育，（二）实业，（三）交通，（四）水利，（五）工程，（六）卫生，（七）慈善，（八）公共营业，（九）依法及行政公署委托办理事宜。”

然其弊在绅权之太重。民国之倡地方自治者，首推山西，号称村本政治。其施行之法，订立村范，使各村设立禁约，

《山西政治述要》：“某某村公议禁约如下：不准贩卖金丹洋烟，不准吸食金丹洋烟，不准聚赌窝娼，不准打架斗殴，不准游手好闲，不准忤逆不孝，不准儿童无故失学，不准偷窃田禾，不准毁坏树木，不准挑唆词讼，不准缠足，不准放牧牛羊蹈毁田禾，不准侵占别人财产。”

又立息讼会及采访村仁化之法。

《山西政治述要》：“息讼会条文：（一）每编村设立息讼会，村长兼充会长，另有村人公推公断人四名或六名为会员，均义务职。公推后，将公断人姓名，报由区长转报县署立案。（二）村中除命案外，凡有两造争讼事件，均亲愿请求公断者，本会得公断之。如甲编村人民与乙编村人民争讼时，由两村公断人合组临时公断会，公平公断之。其组织法，由两村公断人协定之。（三）公断时，以公断人多数取决，如可否同数时，由会长决定之。（四）公断后，如两造有不服者，应听其自由起诉。（五）公断事件，有涉及会长或公断人之本身者，会长应自行回避，由公断人推举临时会长，至公断人应不到场。（六）公断人之任期，于每届村长改选时为满期，但得连举连任。”“采访村仁化之标准：亲慈、子孝、兄爱、弟敬、夫义、妻贤、友信、邻睦。上之八项标准，派员往各县调查，据实报告，择尤褒扬，并专刊于报，名曰《村话》。”

各省亦有慕其法，而欲设立新村，以为自治模范者，然其弊在主动之在官。要之，法制变迁之时代，由官治而趋民治，非大多数之人民晓然于德治法治之义，未能达于完全美善之域也。

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[1]　民国曰司法部。

[2]　是疏并陈各国通例，亟应取法者二端：一设陪审员，一用律师。

[3]　均详见《农商公报》。

[4]　光绪二十七年六月。

[5]　二十八年七月。

[6]　三十一年九月。

[7]　光绪三十三年五月谕改各省按察使为提法使，并增设巡警、劝业道缺，裁撤分守、分巡各道，由东三省先行开办，直隶、江苏两省亦先为试办。

[8]　农工商尝分农林、工商二部，寻合并。理藩部改为蒙藏院，不在国务员之列。国务总理尝改称国务卿，要其大致实循清季内阁制度。

[9]　前代之有御史，非专治官吏，实在监督君主。民国以国会监督总统，其中央及地方之官吏，亦有国会及地方议会以监督之，可以随时弹劾。