第一节
今世立宪之国家，学者称为法治国。法治国者，谓以法为治之国也。夫世界将来之政治，其有能更微于今日之立宪政治者与否，吾不敢知。藉曰有之，而要不能舍法以为治，则吾所敢断言也。故法治者，治之极轨也，而通五洲万国数千年间。其最初发明此法治主义，以成一家言者谁乎？则我国之管子也！
立宪国之纯任法治，夫人而知之矣。即在专制国，亦未有舍法家之精神而能为治者也。泰西前事，且勿具征；即以我国历史洞之，自管子而后，以政治家闻者，若郑之子产，若秦之商君，若汉之诸葛武侯，若宋之王荆公，若明之张江陵，若近世之胡文忠，何一非有得于法家言者？能革旧法之弊而建设新法者，第一流之政治家也；因旧法而补救其偏弊者，第二流也；以身奉法而使其僚罔敢不奉法者，第三流也。要之不离乎综核名实，信赏必罚，奋迅振厉，严肃而整齐之。不由斯道而能为治者，未之前闻也。若此者，名之曰法治之精神。不问为专制国为立宪国，其为用，举无以异也。而首揭此精神，薪尽火传以迄于今者，则管子也。
法治精神易为如此其急也？曰：考诸国家之性质而可知也。国家之要素三：曰土地，曰人民，曰主权。三者具然后国家之形以成有土地人民，而无主权，则地虽广人虽众，终不过一社会，而不得字以国家。主权者何？最高而无上，唯一而不可分，有强制执行之力，得反乎人民之意志而使之服从者也（近世国法学者所说大略如此）。而此主权者，则于国家成立之始，同时而存在者也。主权之表示于外者谓之法，故有国斯有法，无法斯无国。故言治国而欲废法者，非直迂于事理，亦势之必不可得致者也。而其强制执行力之范围广者，则其主权所及之范围亦广，否则其主权所及之范围狭；强制执行力之程度强者，则其主权所行之程度亦强，否则其主权所行之程度弱。夫主权之范围狭而程度弱，则国家之三要素，弱其一矣！若是者，谓之病的国家，病而不治，则其去死亡也几何！故不问为立宪、为专制，苟名之曰国家者，皆舍法治精神无以维持之，盖为此也。
管子以法家名，其一切设施，无一非以法治精神贯注之。今先广叙其学说，以观其政术之所本焉。
第一节 法治之必要
管子论国家之起原，以为必有法然后国家乃得成立。其言曰：
（《君臣篇》下）古者未有君臣上下之别，未有夫妇妃匹之合，兽处群居，以力相征，于是智者诈愚，强者凌弱，老幼孤弱，不得其所。故智者假众力以禁强虐而暴人止，为民兴利除害，正民之德，而民师之。……上下设，民生体，而国都立矣！是故国之所以为国者，民体以为国；君之所以为君者，赏罚以为君。
（《正世篇》）民者，被治然后正，得所安然后静者也。夫盗贼不胜，邪乱不止，强劫弱，众暴寡，此天下之所忧，万民之所患也。忧患不除，则民不安其居；民不安其居，则民望绝于上矣。
此皆言民之所以乐有国者。以无国则人人各率其野蛮之自由，无所限制，惟以争夺相杀为事，无一日焉能安其居。故国家之建设，实应乎人民最急之要求。而思所以副此要求，使人民永脱于忧患之域者，则国家之职也。此其言与泰西硕儒霍布士所说多相暗合。霍氏之言日：
国家未建以前，无所谓正不正，无所谓善恶。夫今日吾济所谓正而善者，谓葆吾固有之权利而践吾当行之义务也。其所谓不正而恶者，谓放弃吾当行之义务而侵人固有之权利也。虽然，国家未建以前，无权利义务之可言。盖人之情，愿生而恶死，好乐而惮苦，此受之于天者也，故人人咸有趋生避死舍苦就乐之权利。凡一切外物，苟可以赡吾生而资吾乐者，皆得而取之，此实万人平等之权利也。夫既已万人同一权利，则亦无一人有权利焉矣。甲日此物当属于我也，乙亦日此物当属于我也。人人威力相同，其对于外物之权利相同，而同一物也，同时各欲得之，则非战斗之结果，终莫能决此物之究当谁属也。当此时也，无所谓正不正，无所谓善恶，惟以勇力与诈谋为唯一之道德。虽然，此现象不可以久也。彼其所以日相战斗者，凡以为趋生而避死，舍苦而就乐耳。然长此蜩唐沸羹，则生日与死邻，而乐不偿所苦。人人有鉴于此，于是胥谋给契约以建国。国建而法制生，于是人人之权利，各有所限，不能相侵，于是正不正之名词，始出焉矣。
此其论国家之所以成立，最为博深切明。人民之所以赖有国家者，全在于此。而管子之言，则正与之吻合者也。管子既言国家之目的，在为民兴利除害，而何以能达此目的？则所恃者法也。故其言曰：
（《法法篇》）法者，民之父母也。
（《任法篇》）法者，天下之至道也，圣君之实用也。（又）法者，上之所以一民使下也。
（《禁藏篇》）夫不法，法则治（房玄龄注云：言不法者，必以法正之，故治）。法者，天下之仪也，所以决疑而明是非也，百姓之所悬命也。
（《七法篇》）不明于法而欲治民一众，犹左书而右息之。
（《法禁篇》）故有国之君，苟不能同人心、一国威、齐士义、通上之治以为下法，则虽有广地众民，犹不能以为治也。
（《法法篇》）虽有巧目利手，不如拙规矩之正方圆也。故巧者能生规矩，不能废规矩而正方圆。虽圣人能生法，不能舍法而治国。
（《明法篇》）以法治国，则举错而已。是故有法度之制者，不可巧以诈伪；有权衡之称者，不可欺以轻重；有寻丈之数者，不可差以长短。
上所举者，皆管子极言法之于治国如此其急也：而其指归则凡以正定人民之权利义务，使国家之秩序得以成立而已。故其释法律令三者之作用曰：法者，所以兴功惧暴也；律者，所以定分止争也；令者，所以令人知事也。”（《一七王少《七臣》篇）而法律何以能兴功、惧暴、定分、止争？则管子又申言之曰：
（《禁藏篇》）凡人之情，得所欲则乐，逢所恶则忧，此贵贱之所同也。近之不能勿欲，远之不能勿恶，人情皆然。而好恶不同，各行所欲，而安危异焉，然后贤不肖之形见也。夫物有多寡，而情不能等；事有成败，而意不能同；行有进退，而力不能两也故立身于中，养有节；（中略）故意定，而不营气情；气情不营，则耳目毅；耳目毅，则侵争不生，怨怒无有，上下相亲，兵刃不用矣。
荀子曰：“人生而有欲，欲而不得则不能无求，求而无度量分界则争，争则乱。”（《礼论篇》）慎子曰：“一兔走，百人追之；积兔于市，过而不顾，非不欲兔，分定不可争也。”（今本阙，据《马氏意林》引）此其义皆足与管子相发明。分也者，即今世法家所谓权利也。创设权利，必借法律，故曰定分止争也。民之所以乐有国而赖有法者，皆在此而已。
凡此皆泛论法之作用也。然国家既成之后，有国者不可不以法治精神行之，则管子犹有说焉。曰：
（《权修篇》）欲为其国者，必重用其民：无以畜之，则往而不可止也；无以牧之，则处而不可使也。远人至而不去，则有以畜之也；民众而可一，则有以牧之也。见其可也，喜之有征；见其不可也，恶之有刑。赏罚信于其所见，虽其所不见，其敢为之乎？见其可也，喜之无征；见其不可也，恶之无刑。赏罚不信于其所见，而求其所不见之为之化，不可得也。厚爱利，足以亲之；明智礼，足以教之。上身服以先之，审度量以闲之，乡置师以说道之，然后申之以宪令，劝之以庆赏，振之以刑罚，故百姓皆说为善，而暴乱之行无由至矣！
（《八观篇》）故形势不得为非，则奸邪之人惠愿；禁罚威严，则简慢之人整齐。（中略）是故明君在上位，刑省罚寡，非可刑而不刑，非可罪而不罪也。明君者，闭其门，塞其途，弇其迹，使民无由接于淫非之地，是以民之道正行善也若性然，故罪罚寡而民以治矣。
（《正世篇》）治莫贵于得齐，制民急则民迫，迫则窘，窘则失其所葆；缓则民纵，纵则淫，淫则行私，行私则离公，离公则难用。故治之所以不立者，齐不得也，齐不得，则治难行。故治民之齐，不可不察也。
吾读此而叹管子之学识，诚卓越千古而莫能及矣！泰西学者之言政术，率分两派：其一则主张放任者，其一则主张干涉者。主张放任者，谓一切宜听民之自为谋，以国家而为民谋，所谓代大匠斫必伤其手也；主张干涉者，谓假使民各自为谋而能止于至善，则复何赖乎有国家？民之所以乐有国家者，正以幸福之一大部分，各自谋焉而决不能得，故赖国家以代谋之。国家而一切放任，则是自荒其职也。且国家者非徒为人民个人谋利益而已，又当为国家自身谋利益，故以图国家之生存发达为第一义，而图人民个人之幸福次之。
苟个人之幸福而与国家之生存发达不相容，则毋宁牺牲个人以裨益国家。何也？国家毁则个人且无所丽，而其幸福更无论也！是故放任论者，以国民主义为其基础者也；干涉论者，以国家主义为其基础者也。放任论盛于十八世纪末与十九世纪初，干涉论则近数十年始浮兴焉。行放任论以致治者，英国与美国也；行干涉论以致治者，德国与日本也。斯二说者，皆持之有故，言之成理，不容以相非。然以今后大势之所趋，则干涉论必占最后之全胜，盖无疑矣！
彼近日盛行之社会主义，又干涉论之最极端者也！大抵人民自治习惯己成之国，可以用放任；人民自治习惯未成之国，必须干涉。对外竞争不烈之国，可以放任；对外竞争极烈之国，必须干涉，此其大较也。我国之言政者，大别为儒墨道法四家，道家则纯主放任者也，儒墨则亦畸于放任者也；其纯主干涉者，则法家而已。而历观数一千年来，其有政绩可传法于后者，则未有舍干涉而能为功者也。此无他故焉，管子所谓治莫贵于得齐，非有以牧之，则民不一而不可使。齐也，一也，国家所以维持发达之最要条件也。苟放任之而能致焉，则放任容或可为；放任之而不能致焉，则干涉其安得已也？
试观我国今日政治之现象与社会之情态，纪纲荡然，百事丛挫；苟且偷惰，习焉成风；举国上下，颓然以暮气充塞之，而国势堕于冥冥，驯致不可收拾者，何莫非放任主义滋之毒也。故管子之言，实治国之不二法门，而施之中国尤药之瞑眩而可以廖疾者也！
然则用法家之干涉主义，而所谓齐者一者遂能必收其效乎？管子则以为必能，其言日：“夫法之制民也，犹陶之于植，冶之于金也。故审利害之所在，民之去就，如火之于燥湿，水之于高下。”（《禁藏篇》）又曰：“昔者尧之治天下也，犹埴之在埏（音shan）也，唯陶之所以为；犹金之在垆，恣冶之所以铸。其民引之而来，推之而往；使而成，禁之而止。故尧之治也，善明法禁之令而已矣！”（《任法篇》）此其言果信而有征乎？曰：吾试征诸近世勃兴之德国。彼德国者，当三十年前，欲举其民皆为优于兵战之民，而其民果为优于兵战之民矣！近三十年来，欲举其民皆为优于商战之民，而其民果又优于商战之民矣！夫民则犹是民也，何以前此荼然见制于法者！一旦而为欧洲大陆第一雄武之国，前此工艺品皆仰给于英者，一旦而反为全世界所仰给也。是故苟有大政治家在上，能善其干涉之术，则其于民也，（元刂）)之使圆，砺之使方，唯其所欲，无不如意。管子所谓如植之从陶、金之从冶者，洵不诬也！而非以法家之道行之，势固不可得致。夫以一国处万国竞争之涡中，而欲长保其位置，毋俾陨越，且继长增高以求雄长于其侪，则必当先使其民之智德力，常与时势相应，而适于供国家之所需。国家欲左则左之，欲右则右之。全国民若一军队然，令旗之所指，则全军向之。夫如是乃能有功也。而欲致此，则舍法治奚以哉？
管子又言曰：“为国者反民性，然后可以与民戚；民欲逸而教以劳，民欲生而教以死。劳教定而国富，死教定而威行。”（《侈靡篇》。案：房注谓威行者行于外国也）又曰：“夫至用民者，杀之、危之、劳之、苦之、饥之、渴之，用民者将致之此极也，而民毋可与虑己者。明王在上，道法行于国，民皆舍所好而行所恶。”（《法法篇》）夫《管子》全书之宗旨，在顺民心为民兴利除害；而此文云云者，非以民为当狗也，亦非与平昔所持之宗旨相矛盾也。盖为国家之生存发达起见，往往不得不牺牲人民一部分之利益；而其牺牲人民一部分之利益，实亦间接以增进人民全体之利益而已。治国家者，苟不能使人民忻然愿牺牲其一部分之利益而无所怨，则其去致治之道远矣！法治之效，则在是而已矣！
管子既言法治之必要，而所以举法治之实，则尤在法立而必施，令出而必行。其言曰：
（《君臣篇》上）君道不明，则受令者疑；权度不一，则修义者惑。民有疑惑贰豫之心，而上不能匡，则百姓之与间，犹揭表而令之止也。
（《法法篇》）令入而不出谓之蔽，令出而不入谓之壅；令出而不行谓之牵，令入而不至谓之瑕。牵瑕蔽壅之君，非杜其门而守其户也，为令之有所不行也。
（又）凡大国之君尊，小国之君卑。大国之君所以尊者何也？日：为之用者众也。小国之君所以卑者何也？日：为之用者寡也。然则为之用者众则尊，为之用者寡则卑，则人主安能不欲民之众为己用也？使民众为己用，奈何？曰：法立令行，则民之用者众矣；法不立令不行，则民之用者寡矣。故法之所立、令之所行者多，而所废者寡，则民不诽议；民不诽议，则听从矣。法之所立、令之所行与其所废者钧，则国无常经。国无常经，则民妄行矣！法之所立、令之所行者寡，而所废者多，则民不听。民不听，则暴人起而奸邪作矣！
吾向者论主权之强弱与国家之强弱成比例，管子此言，盖先我言之矣！今夫有一千万人之国，而无一人不服从国家之命令，则为其国家之所有者一千万人也。有一千（万）万人之国，而服从国家之命令者仅十之一，则其国家所有者，亦仅一千万人也已耳！渐假而服从国家之命令者仅百之一，则其国家所有者，虽号称一万万人，实乃一百万人已耳。夫以一百万人之国与一千万人之国竞声不败矣！故以大国挫屈于小国者，历史上数见不鲜。昧者或骇为怪现象焉，而不知考其实际，彼小者乃实大，而大者乃实小也。三百年前，前明之所以屈于本朝，是其例矣。二十年前，中国之所以屈于日本，又其例矣。夫所谓服从国家命令十之一、百之一者，非必其余之人悍然以抗命令云也。或阳奉阴违而国家莫能纠察焉；或朝令暮改而人民莫知适从焉；或行法之二三违其七八，而吏熟视无睹焉，凡此皆足以坠国家之威信而亵其主权。威信坠，主权亵，则后此之法令，愈失其效力矣！
是故虽有亿兆之众，而无百千人之用。夫以区区五千万人之日本，而咄磋之间，可以出能战之兵数十万。司农所入，一岁可至八万万，有事且能倍之。以堂堂五万万人之中国，而此两者皆不逮彼十之一，岂非以彼则法无不立，令无不行？我之法之所立、令之所行者寡，而所废者多耶？夫比年以来，我国亦法令如牛毛矣！
然曾无所谓法治精神者以贯注之，是以有法等于无法也。管子又曰：“国大而政小者，国从其政；国小而政大者，国益大。”（《霸言篇》）夫政之大小以何为标准？亦曰：法之立不立，令之行不行而已矣。而天下古今之国家，其得失之林，尽于是矣！故管子之为教也，曰：“亏令者死，益令者死，不行令者死，留令者死，不从令者死，五者死而无赦，惟令是视”（《重令篇》）非好为深刻之言也，以为非是则法治之目的不能达也。故又申言其理由日： “明王见必然之政，立必胜之罚，故民知所必就，而知所必去。推则往，召则来。如坠重于高，如渎水于地，故法不烦而吏不劳民无犯禁，故百姓无怨于上”（《七臣》、《七主》篇）又曰：“以有刑至无刑者，其法易而民全；以无刑至有刑者，其刑烦而多奸夫。先易者后难，先难者后易，万物尽然。明王知其然，故必诛而不赦，必赏而不迁者，非喜予而乐其杀也，所以为人致利除害也。”（《禁藏篇》）是故，法治者，以秋肃之貌，而行其春温之心，斯则管子之志也！
第二节 法治与君主
论者曰：“今世立宪国之言法治，凡以限制君权；而管子之言法治，乃务增益君权。此未得为法治之真精神也”应之曰：“是诚有之，然不足为管子病也。一国之中而有两独立机关以相维系（独立机关者，谓非由他机关之委任而自能成工也。专制君主国只有一独立机关．即君王是也。立宪君主国则有两独立机关，其一为君王，其他则国会也），此乃近世所发明，岂可以责诸古代？夫当代议制度未兴以前，非重君主之威权，不足以致治，此事理之至易见者也。况管子时，乘古代贵族专政之旧，政出多门，而主权无所统一，其害国家之进步莫甚焉。昔在欧洲封建时代，亦尝以此为患。而能以君主压服贵族者，则其国日以兴。贵族专横而无所制者，则其国日以亡。然则得失之林，既可睹矣！管子之独张君权，非张之以压制人民，实张之以压制贵族也。”（管子非压制人民说详次节）
虽然，管子之法治主义，又非有所私于君主也。管子之所谓法，非谓君主所立以限制其臣民，实国家所立，而君主与臣民同受其限制者也。故曰：“君臣上下贵贱皆从法，此之谓大治”、（《任法篇》）又日：“明君置法以自治，立仪以自正也。行法修制，先民服也”（房注云：服行也，先自行法以率人）又日：“禁胜于身（房注云：身从禁也），则令行于民矣。”（俱《法法篇》）又曰：“不为君欲变其令，令尊于君。”（《法法篇》）凡此皆谓君主当受限制于法，然后法治之本原立也。
管子日：“地之生财有时，民之用力有倦，而人君之欲无穷。以有时与有倦养无穷之君，而度量不生于其间，则上下相疾也”（《权修篇》）夫所谓度量者何？则法而已矣！由此观之，则法之所以限制君权者可见矣！
管子既极言法之期于必行，而谓法之有不行，其首梗之者必君主也。故曰：“凡私之所起，必生于主”（《七臣》《七主》篇）又曰：“有道之君，善明设法，而不以私防者也。而无道之君，既已设法，则舍法而行私者也，为人君者释法而行私，则为人臣者援私以为公。”（《君臣篇上）＿又曰：“为人君者倍道弃法而好行私谓之乱。”（《君臣篇下》）由此观之，则管子之所谓法者，乃国家所立以限制君主，而非君主所立以限制臣民，其义益明。
管子重言曰：“圣君任法而不任智，故身佚而天下治。”（《任法篇》）又曰：“使法择人，不自举也；使法量功，不自度也。”又曰：“先王之治国也，不淫意于法之外，不为惠于法之内也。动无非法者，所以禁过而外私也。”（俱《明法篇》）又曰：“不知亲疏远近、贵贱美恶，以度量断之，其杀戮人者不怨也，其赏赐人者不德也。以法制行之，如天地之无私也。是以官无私论，士无私议，民无私说，皆虚其匈以听于上。上以公正论，以法制断，故任天下而不重也。今乱君则不然，有私视也，故有不见也；有私听也，故有不闻也；有私虑也，故有不知也。夫私者，壅蔽失位之道也。上舍公法而听私说，故群臣百姓，皆设私立方以教于国，群党比周以立其私，请谒任举以乱公法，人用其心以幸于上，上无度量以禁之。是以私说日益，而公法日损，国之不治，从此始矣！”（《任法篇》）统观管子全书，其于人主公私之辨，一篇之中，三致意焉。
所谓公者何？从法而已矣！所谓私者何？废法而已矣！以君主而废法者，管子所悬为厉禁，犹之以君主而违宪者，立宪国所悬为厉禁也。商君之言法，不过曰法行自贵近始，而犹未及于君主；而管子则必致谨于是焉，此所以为法家之正宗也。
虽然，管子仅言君主之当奉法而不可废法，然果由何道能使君主必奉法而勿废，管子未之及也。其言日：“有为枉法，有为毁令，此圣君之所以自禁也。”（《任法篇》）如斯而已。夫立于无人能禁之地，而惟恃其自禁，则禁之所行者仅矣。此管子之法治所以美犹有憾也。虽然，当代议会制度未发明以前，则舍君主自禁外，更有何术以维持法制于不敝者？此岂足独为管子病也？
即在今世立宪国，其君主固以违宪为大戒，然使其君主而有意必欲违宪，固亦未始不可矣。其所以不违者，鉴于利害安危之途而有所惮也。夫管子亦欲使人主鉴于利害安危之途而有所惮焉尔，是故不足为管子病也。
第三节法治与人民
无论何种之国家，必以人民为统治之客体。故法治之效力，其所及者则人民也。管子以齐其民、一其民为治国之首务，故必以法部勒之。其所持之理由，既如前述。然昧者犹或以刍狗其民为疑。此于政治之原理，有所未莹也。管子屡言：“不为爱民亏其法，法爱于民。”（《七法篇》《法法篇》凡三见。）夫立法凡所以保民也，而谓爱民不如其爱法者何也？盖爱民者莫如使之辑和于内而竞胜于外。辑和于内，则民无攘夺相杀之恐，得以安其居乐其业，而生事日以丰矣。竞胜于外，则民之所凭藉以自保自养者，不致为人所蹂躏，而有百世之安矣！此两者，国家之所当常务也。
管子乃言曰：“计上之所以爱民者，为用之爱之也。为爱民之故，不难毁法亏令，则是失所谓爱民矣。（中略）故善用民者，轩冕不下拟：而斧钱不上因，如是则贤者劝而暴人止。贤者劝而暴人止，则功名立其后矣。蹈白刃、受矢石、入水火以听上令，上令尽行，禁尽止。引而使之，民不敢转其力；推而战之，民不敢爱其死。不敢转其力，然后有功；不敢爱其死，然后无敌。进无敌，退有功，是以众皆得保其首领，父母妻子，完安于内。故民未尝可与虑始，而可与乐成功。”（《法法篇》）此言可谓知本矣。盖爱民之效，莫急于使其父母妻子得完安于内；而欲其完安，则非进无敌、退有功焉不可也。欲其有功而无敌，非民皆为用焉不可也。欲民皆为用，非法必立、令必行焉不可也。故曰法者民之父母也．夫孰知杀之、危之、劳之、苦之、饥之、渴之之正以行其爱也？管子又言日：“天不为一物枉其时，明君圣人亦不为一人枉其法。天行其所行，而万物被其利；圣人亦行其所行，而百姓被其利·”（《白心篇》）夫法治之目的、凡以使百姓被其利而已。
是故管子之教，法令不立则已，立则期以必行而无所假借。“令一布而不听者存”（《法禁篇》），管子以为是取亡之道也“令出自上，而论可与不可者在下”（《重令篇》），又管子所不许也。管子肪列圣王所禁者数十事（《法禁篇》），有一于此，罚所必及也。而有罪而赦，又管子所最不取也。其言曰：“凡赦者小利而大害者也，故久而不胜其祸；毋赦者小害而大利者也，故久而不胜其福。”（《法法篇》）“明必死之路，开必得之门。”（《牧民篇》） “有过不赦，有善不遗。”（《法法篇》）此管子最要之训条，而法治之精神，亦尽于是矣！
夫管子所以齗齗（音yin）谨是者，非好为操切也，凡以示信于人民而已。故曰：“信之谓圣。”（《四时篇》）又曰：“赏罚莫若必成，使民信之。”（《禁藏篇》）又曰：“令未布而民或为之而赏从之，则是上妄予也；令未布而罚及之，则是上妄诛也；令已布而赏不从，则是使民不劝勉；令已布而罚不及，则是教民不听。号令必著明，赏罚必信密，此正民之经也。”（《法法篇》）夫国家而不能得信用于其民，则统治权将不可复施，此管子所为兢兢也。
虽然，管子者，非滥用国家之威权，而以压制人民为事者也。故其言曰：
（《法法篇》）君有三欲于民，三欲不节则上位危。三欲者何也？一日求，二日禁，三日令。求必欲得，禁必欲止，令必欲行。求多者其得寡，禁多者其止寡，令多者其行寡。求而不得则威日损，禁而不止则刑罚侮，令而不行则下陵上。故未有能多求而多得者也，未有能多禁而多止者也，未有能多令而多行者也。何故？曰上苛则下不听，下不听而强以刑罚，则为人上者众谋矣。为人上而众谋之，虽欲毋危，不可得也。号令已出又易之，礼义已行又止之，度量已制又迁之，刑法已错又移之，如是，则庆赏虽重，民不劝也；杀戮虽繁，民不畏也。故日：上无固植，下有疑心；国无常经，民力必竭。
由此观之，则管子之不肯滥用法权，可以见矣。古人有言：轻诺者必寡信。夫惟期于必信者，故不得不于诺之始焉慎之也。管子之法，期以必行，故法权愈不得而滥用也。故政策未定而孟浪设施，以致终不能举综核之实者，法家所大禁也。呜呼！可以鉴矣。
管子之政术，虽主干涉而不主放任，然必于其可涉者而始干涉之，非苟焉已也一故发令之权，虽操诸君主，而立法之业，必揆诸人民其言曰：“民必得其所欲，然后听上，听上然后政可善为也”以五辅篇》）又曰：“政之所兴，在顺民心；政之所废，在逆民心〔民恶忧劳，我佚乐之；民恶贫贱，我富贵之；民恶危坠，我存安之；民恶灭绝，我生育之能佚乐之，则民为之忧劳；能富贵之，则民为之贫贱；能存安之，则民为之危坠；能生育之，则民为之灭绝”（《牧民篇》）夫管子所以能行干涉政略而有效者，皆恃此道也既以顺民心、使民得所欲为目的，而欲达此目的，其道何由？管子之论道也，日：“以天下之目视，则无不见一也；以天下之耳听，则无不闻也；以天下之心虑，则无不知也”（《九守篇》）其论政曰：“先王善牧之于民者也，夫民别而听之则愚，合而听之则圣。虽有汤武之德，复合于市人之言，是以明君顺人心安情性，而发于众心之所聚，是以令出而不稽，刑设而不用。先王善与民为一体，与民为一体，则是以国守国、以民守民也。”（《君臣篇上》）呜呼！吾读此而信孔子之以“如其仁如其仁”誉管子，为不虚矣！如《君臣篇》所言，则今世立宪政治之大义所从出也。人民个人之意志，必须服从于国家之意志；而国家之意志，则舍人民全体之意志，无由见也。此国会政治所由成立一也。夫人民同是人民也，何以一旦聚诸国会而以神圣视之也？以人民者，别而听之虽愚，合而听之则圣也。能合民而听之，则与民为一体之实，真克举矣。国会之为物，虽未能产于管子之时代乎，然其精神则固已具矣！
抑管子之所设施，尤有与今世之国会极相近者。《桓公问篇》云：
桓公问管子日：吾念有而勿失、得而勿亡，为之有道乎？对日：勿创勿作，时至而随，毋以私好恶害公正，察民所恶以自为戒。黄帝立明台之议者，上观于贤也；尧有衢室之问者，下听于人也；舜有告善之旌，而主不蔽也；禹立谏鼓于朝，而备讯唉；汤有总街之庭，以观人诽也；此古圣帝明王所以有而勿失、得而勿亡者也。桓公日：吾欲效而为之，其名云何？对日：名日啧室之议。
啧室之议者，人民监督政府之一机关也。此机关在当时果曾设立与否？今不可考。其内容组织若何？今更不可考。而要之管子深明此义而曾倡此论，则章章矣。
人民之监督政府，管子所认为神圣而不可侵犯者也：其言曰：“丹青在山，民知而取之。美珠在渊，民知而取之。是以我有过为，而民无过命，民之观也察矣，不可遁逃。我有善则立誉我，我有过则立毁我。当民之毁誉也，则莫归问于家矣，故先王畏民。”（《小称篇》）“桓公日：‘我欲胜民，为之奈何？’管子对曰：‘此非人君之言也。胜民为易，然胜民之为道，非天下之大道也，使民畏公而不见亲，祸亟于身，虽能不久”’（《小问篇》）
由此观之，则管子之所以尊民权者，可见矣！由前之说，则是立法之事业，与民共之也；由后之说，则是行政之责任，惟民监之也。夫今世所谓立宪政治者，其重要之精神，具于是矣！后世不察，徒以其主张严刑峻法之故，而指其言为司空城坦书与李斯之《督责论》，同类而并笑之。是得为知管子矣乎？
难者曰：据吾子所称引，管子既以法峻治其民，丝毫不肯假借；而又敬畏其民，谓为神圣不可侵犯。此二义者得无相冲突乎？应之曰：不然。其所峻治者，人民之个人也；其所敬畏者，人民之全体也。夫人民之在国家也，常具两种资格：一日为国家分子之资格，谓相结集以组成国家也；二曰为国家机关之资格，谓从法律所规定而构成国家之一种机关也（如任国会议员及选举国会议员皆是）。当其为国家分子也，则受统治权之支配者也；当其为国家之机关也，则执行统治权之一部者也。惟其受统治权之支配也，故奉法而不容假借；惟其行统治权之一部也，故神圣而不可侵犯。夫今世之立宪国，则孰不神圣其民者？抑又易尝以神圣之故，而谓奉法可以假借也？夫管子之法治精神，亦若是则已耳！而何冲突之与有？
第四节 立法
慎子曰：“法虽不善，犹愈于无法。”（西人亦有此百，法学家常称道之）此慰情胜无之沦也。若语于圆满之法治主义，决不能以是即安也。管子《法法篇》曰：“不法法则事毋常（房注：不设法以法下，故事无常）。法不法则令不行（房注：虽复设法，不得法之宜，故令不行）。令而不行，则令不法也；法而不行，则修令者不审也”故管子之言法治主义，以得良法为究竟者也。
然则欲得良法，其道何由？管子曰：“根天地之气，寒暑之和，水土之性，人民鸟兽草木之生物皆均有焉，而未尝变也，谓之则。不明于则而欲出号令，犹立朝夕于运均之上，檐竿而欲定其末。”（房注云：均，陶者之轮也，一正朝夕所以正东西也，今均既运，则东西不可准也．檐，举也、夫欲定末者必先静其本，今既举竿之本，则其未不可定也）。此管子对于法之根本观念也。则者何？即西儒所谓自然法，又称性法者是也。孟德斯鸠曰：“靡异不一，靡变不恒”又曰：“物无论灵否，必先有其所以存，有其所以存，斯有其所以存之法。”（俱见《法意》卷一）此言自然法之性质也。吾中国古籍，于此义最多所发明。诗曰：“有物有则。”孟子释之曰：“有物必有则，谓其则存于物之中也”诗又曰：“不识不知，顺帝之则。”《易·象传》曰：“乾元用九，乃见天则。”《系辞传》曰：“天垂象，圣人则之。”《春秋左氏传》曰：“易受天地之中以生，所谓命也。是以有动作威仪之则，以定命也。”凡以明此义也。吾国先哲，谓自然法为万法之本，凡立法者不可不根据之，故《易·系辞传》又云：“是故明于天之道，而察于民之故，是兴神物，以前民用。一阖一辟谓之变，往来不穷谓之通。见乃谓之象，形乃谓之器，制而用之谓之法。”管子所谓必明于则然后能出号令，即此意也。管子又日：“事督乎法，法出乎权，权出乎道”（《心术篇》上）此之谓也。
管子又曰：“凡物载名而来，圣人因而财之（按：财同裁），而天下治实不伤”（《心术篇下》）。又曰：“修名而督实，按实而定名，名实相生，反相为情。名实当则治，不当则乱、名生于实，实生于德，德生于理，理生于智，智生于当”（《九守篇》）名实者，即法之所由起也，而综核名实，即法治之精神具矣。
管子之言立法，贵画一而重简易，故曰：“法不一则，有国者不祥”(《任法篇》）又曰：“数出重法而不克其罪，则奸不为止”（《七臣七主篇》）。管子之言立法，贵适时而贱保守，故日：“民不道法则不祥，国更立法以与民则祥。法者不可恒也”（《任法篇》）又曰：“古之所谓明君者，非一君也，其设赏有薄有厚，其立禁有轻有重，迹行不必同，非故相反也皆随时而变，因俗而动”管子之言立法，以偏至为大戒，故曰：“骤令不行，民心乃外。举所美必观其所终，废所恶必计其所穷。" (《版法篇》)。管子之言立法，最重平等，而不容有阶级之分，故曰：“禁不胜于亲贵，而求令之必行，不可得也”（《重令篇》）管子之言立法，贵与人民程度相应，故曰：“智者知之，愚者不知，不可以教民；巧者能之，拙者不能，不可以使民非一令而民服之也，不可以为大善；非夫人能之也，不可以为大功”（《乘马篇》）凡此皆管子立法之条件也。
第五节 法治与政府
凡法治国，莫贵乎有责任大臣、盖君主之责任，非臣下所能乣（音jiu）问, 乣问之，则君主之威严损矣!然以行政之首长，而无人焉敢乣问其责任，则国之危莫甚焉。故必委权于大臣，使之代负责任。此所以维持法治精神于不敝之道也。而管子则固已知之，故其言日：“道德出于君，制令传于相。主画之，相守之”（《君臣篇上》）又曰：“大夫比官中之事，不言其外，而相为常具以给之（房注：具谓众官之法制也）。相总要者（房注：相无常职所，以总统百吏之要），君南面而受要，是以上有余日，而官胜其任。唯此上有法制，下有分职也。”（同上）又曰：“君者执本，相执要，大夫执法，以牧其群臣。”（《君臣篇下》）此与今世立宪国内阁之制正相合。相者总理大臣，大夫则各部大臣也，群臣则下此之百司也 。
管子又极言相权之必当尊重。其言曰：“故其立相矣，陈功而加之以德，论劳而昭之以法，参伍相德而周举之，尊势而明信之。”（《君臣篇下》）又曰：“慎使能而善听信之，使能之谓明，听信之谓圣。”（《四时篇》）又曰：“朝有疑相之臣，此国乱也。”（《君臣篇下》）此皆言相权之不可不尊，盖必权尊然后责任乃可得而负也。
管子既论相权之尊，又论君主之不可以下侵其权。其言曰：自不为五窍，五窍治；君不为五官，五官治。”（《九守篇》）又曰：“以上及下之事谓之矫。”（房注：及，犹预也）又曰：“为人君者，下及官中之事，则有司不任。”（俱《君臣篇》上）夫欲大臣之负责任，其道必自君主无责任始。管子所谓有司不任，其深明此义矣。
慎子《民杂篇》云：
君臣之道，臣有事而君无事也，君逸乐而臣任劳，臣尽智力以善其事，而君无与焉，仰成而已。事无不治，治之正道然也。人君自任自务，为善以先天下，则是代下负任蒙劳也，臣反逸矣。故日：君人者好为善以先下，则下不敢与君争善以先君矣，皆称所知以自覆掩。有过则臣反责君，逆乱之道也。君之智未必最贤于众也，以未最贤而欲善尽被下，则下不赡矣。若君之智最贤，以一君而尽赡下则劳，劳则有倦，倦则衰，衰则复返于人，不赡之道也。是以人君自任而躬事，则臣不事事矣！是君臣易信也，谓之倒逆，倒逆则乱矣。
此言君无责任而臣负责任之理，最为深切，足与管子相发明而管子言立相以总其要，此尤通于治体者也。夫中国今日百政之不举，岂非以君主代下负任蒙劳，而有司不任，反与有以自掩覆耶？忠于谋国者岂必远求，率吾先民之教以行之，而治具固已毕张矣！
第六节 法治之目的
后之论史者，率以管子与商君同视。虽然，管子与商君之政术，其形式虽若相同，其精神则全相反。管子贤于商君远矣！商君徒治标而不治本者也，管子则治本而兼治标者也！商君舍富国强兵无余事，管子则于富国强兵之外，尤有一大目的存焉！其法治主义，凡以达此目的而已！
其目的奈何？管子之言曰：“国多财则远者来，地辟举则民留处，仓享实则知礼节，衣食足则知荣辱，上服度则六亲固。四维不张，国乃灭亡。何谓四维？一曰礼，二曰义，三曰廉，四曰耻。”（《牧民篇》）此四者，管子所最兢兢也。商君去六虱（六虱谓诗书、礼乐、修善、孝弟、诚信、贞廉、仁义、非兵、羞战，见《商君书·靳令篇》），而管子谨四维，以此知管子贤于商君远矣！
管子之种种设施，其究皆归于化民成俗。盖民为国本，未有民俗窳（音yu）败，而国能与立者：管子计之最审也，故《权修篇》曰：
凡牧民者，使士无邪行，女无淫事。士无邪行，教也；女无淫事，训也。教训成俗，而刑罚省，数也。凡牧民者，欲民之正也；欲民之正，则微邪不可不禁也。微邪者，大邪之所生也。微邪不禁，而求大邪之无伤国，不可得也。欲民之有礼，则小礼不可不谨。……欲民之有义，则小义不可不行。……欲民之有廉，则小廉不可不修……欲民之有耻，则小耻不可不饰……民之修小礼行小义饰小廉谨小耻禁微邪，治之本也。
由此观之，则管子政术之根本，从可识矣。管子盖有一理想的至善美之民俗，日悬于其心目中，而以为欲使此理想现于实际，非厉行法治，其道无由。孔子曰：“道之以政，齐之以刑，民免而无耻；道之以德，齐之以礼，有耻且格。”此言法治之不如礼治也。管子则曰：“所谓仁义礼乐者，皆出于法。”（《任法篇》）此言夫非法治则礼治且无所施也：此两者果孰合于真理？请平心而论之。《韩非子》曰：
夫圣人之治国，不恃人之为吾善也，而用其不得为非也恃人之为吾善也，境内不什数，用人不得为非，一国可使齐而治也、夫必恃自直之箭，百世无矢；恃自圜之木，千世无轮矣！自直之箭自圆之木，百世无有一，然而世皆乘车射禽者何也？隐括之道用也！虽有不恃隐括，而自直之箭，自圜之术，良工弗费也何则？乘者非一人，射者非一发也。不恃赏罚而恃自善之民，明主弗贵也何也？国法不可失，而所治非一人也（《显学篇》）。
今有不才之子，父母怒之不为改，乡人谯之不为动，师长教之弗为变。夫以父母之爱，乡人之行，师长之智，三美加焉，而终不动其胫毛，不改州部之吏，操官兵，推公法，而求索奸人，然后恐惧，变其节易其行矣！故父母之爱．不足以教子，必待州部之严刑者。民固骄于爱听于威矣！（《五蠢篇》）
《尹文子》亦云：今天地之间，不肖实众，仁贤实寡。趋利之情，不肖特厚；廉耻之情，仁贤偏多。今以礼义招仁贤，所得仁贤者，万不一焉。以名利招一不肖，所得不肖者，触地是焉。故曰：礼义成君子，君子未必须礼义；名利治小人，小人不可无名利“（《大道篇》上）
《商君书》亦云：未不待法令绳墨而无不正者，千万之一也，故圣人以千万治天下。故夫智者然后能知之，不可以为法，民不尽智；贤者而后知之，不可以为法，民不尽贤（《定分篇》）
凡此皆法家之说，与管子相发明者也：平心论之，使道以德齐以礼，而能使一国之民，尽化于德礼，岂非甚善？而无如德礼之力听能被者，惟在国中之仁君子、而士君子则虽无以道之无以齐之而，可以自淑者也，而此外一般之人民，则徒恃德礼之感化而必无效者也。今语人以德礼之当率循，其率循与否，惟视各人之道德责任心。若其道德责任心薄弱，视之蔑如者，则将奈何？
一国中能有完全之道德责任心者，万不觏一，故徒恃德礼不足以坊之，明矣！故管子之为教也，曰：“邪莫如早禁之”（《法法篇》）曰：“慎小事微，违非索辩以根之（房汪：谓有违非，必寻索分辨，得其根而止之也），则躁作奸邪伪诈之人不敢试也！”（《君臣篇下》）曰：“闭其门，塞其涂，彝其迹，使民无由接于淫非之地。”（《八观篇》）如是，则民之日进于德而日习于礼也，皆法治之效使然也，故曰：“仁义礼乐皆出于法也。”
然管子又非徒恃法而蔑视道德之感化力为无用也，其言曰：“教训习俗者众，则君民化变而不自知也。”（《八观篇》）又曰：“渐也，顺也，靡也，久也，服也，习也，谓之化。不明于化而欲变俗易教，犹朝揉轮而夕欲乘车也。”（《七法篇》）又日：“明智礼以教之，上身服以先之，审度量以闲之，乡置师以说道之，然后申之以宪令，劝之以庆赏，振之以刑罚，故百姓皆说为善，则暴乱之行无由至矣！”（《权修篇》）然则管子虽尊法治而不废礼治，章章然矣！夫使民皆说为善，此礼治之效也！使民无由接于淫非之地，而暴乱之行无由至，此法治之效也！
管子曰：“国有经俗。”（《重令篇》房注云：经常也）又曰：“百姓顺上而成俗，著久而为常。犯俗离教者，众共奸之，则为上者佚矣。”（《君臣篇上》）管子最大之目的，盖在于是。而求其所以致此之由，则曰：“藏于官则为法，施于国则成俗。”（《法禁篇》）此法治之所以为急也。
管子曰：“罪人不怨，善人不惊，曰刑。正之服之，胜之饰之，必严其令，而民则之，曰政。如四时之不忒，如星辰之不变，如宵如昼，如阴如阳，如月日之明，曰法。爱之生之，养之成之，利民不德，天下亲之，曰德。无德无怨，无好无恶，万物崇一，阴阳同度，日道。”（《正篇》）又日：“期而致，使而往，百姓舍己，以上为心者，教之所期也。始于不足见，终于不可及，一人服之，万人从之，训之所期也。未之令而为，未之使而往，上不加勉，而民自尽竭，俗之所期也。为之而成，求之而得，上之所欲，小大必举，事之所期也。令则行，禁则止，宪之所及，俗之所被，如百体之从心，政之所期也。”（《工政篇》）法也，刑也，政也，事也，教也，训也，俗也，道也，德也，管子所认为一贯而不可相离者也。语至是，而法治主义，询圆满无遗憾矣！
既知管子之学说，请更言管子之事功。