钦定四库全书
大学衍义补卷十八
明 丘濬 撰
治国平天下之要
固邦本
择民之长
周礼大司徒施教法于邦国【外而邦国】都鄙【内而都鄙】使之各以教其所治民令五家为比使之相保五比为闾使之相受四闾为族使之相葬五族为党使之相救五党为州使之相賙五州为乡使之相宾
臣按此成周六乡之法也合五家为比比有长合五比二十五家为闾闾有胥合四闾一百家为族族有师合五族为一党党五百家党则有正合五党为一州州二千五百家州则有长万二千五百家为乡合五州而为之也乡则有师有老有大夫焉郑玄曰百里内为六乡其外为六遂乡犹今畿内之地遂犹今外郡也王畿之内立为六乡而统之大司徒亦犹今畿内郡县直隶六部云
遂人掌邦之野以土地之图经田野【谓经界其田野】造县鄙形体之法五家为邻五邻为里四里为酇五酇为鄙五鄙为县五县为遂皆有地域沟【以通水为限】树【以植木为固】之臣按此成周六遂之法也五家为邻邻有长【犹乡之比】二十五家为里里有宰【犹乡之闾】一百家为酇酇有长【犹乡之族】五百家为鄙鄙有师【犹乡之党】二千五百家为县县有正又有师焉【犹乡之州】万二千五百家为遂遂则有人有长又有大夫焉周制内有六乡外有六遂乡之所置比长闾胥族师党正遂之所置邻长里宰酇长鄙师是即汉之亭长三老啬夫唐之里正坊正宋之保长耆长之任也我朝稽古定制於天下州县每百一十户为一里十户为甲每甲有长在城谓之坊长或谓之厢长在外谓之里长或谓之社长保长十年而一役之役周而更造其籍事力有消长则逓升降之又於每里推一年老有德者为老人凡民间有户婚田土鬭殴争竞一切小事付之听决又制为木铎使贫而老者振之以警衆其词曰孝顺父母尊敬长上和睦邻里教训子孙各安生理毋作非为其在赤县也月朔京尹引赴御前听宣谕其制视古为详周而尽亲而比事体归一气类联络而我圣祖又制为教民?文昭示天下使之人人儆省世世遵守一编之中良法美意盖与周官所载邻比里闾族党宰长胥师所涖之职殆相符合噫九重之高而虑周闾阎之下万几之繁而思及田里之微而又委曲详悉如此其为天下万世计也深且远矣唐柳宗元有言有里胥而後有县大夫有县大夫而後有诸侯有诸侯而後有方伯连帅有方伯连帅而後有天子然则天子之与里胥其贵贱虽悬絶而其任长人之责则一也夫人生不能无欲有欲不能无争其争也未尝不起於细微於其萌芽而遏絶之於其?近而禁止之则易为力而不至於损伤且耳闻不若目见之眞意度不若心孚之切文移不若口谕之易此古人识治体者所以必重亲民之任而与民最亲者里胥也汉人於乡亭之任三老之设俾其劝导乡里助成风俗得与县令丞尉以事相教复勿繇戍尝以岁十月赐以酒肉或赐爵级及帛任之既专优之又厚是以当世之士夫皆乐为之如张敞朱慱鲍宣仇香之徒方其微时亦尝为其乡之亭长啬夫不以为浼也臣愿明敕有司愼重其选申明祖宗?示之意必欲一一见之施行属民而读法必其如周之族师索鬼而祭祀必其如周之党正如闾胥之辨其施舍如里宰之行其秩叙如酇长之趋其耕耨稽其女工如闾师之任农耕事任圃树事又如邻长之相纠相受相纠使之有所警而不为恶相受使之有所劝而必为善夫如是将见礼教兴行恩泽下究田里无愁叹之声风移俗易比屋可封矣则虽四方嘉靖之休万国咸宁之化其基本端在于此也伏惟圣明加之意焉【以上里胥】
秦灭诸侯以其地为郡置守丞尉各一人
臣按此郡置守之始古者土分为三公侯百里伯七十里子男五十里天子之邦国都鄙有六乡六遂诸侯之国大国三乡三遂次国二乡二遂小国一乡一遂所谓乡遂视後世之州郡所谓乡遂大夫视後世之牧守也
汉武帝时董仲舒曰郡守县令民之师帅所使承流而宣化也故师帅不贤则主德不宣恩泽不流今吏既亡教训於下或不承用主上之法暴虐百姓与奸为市贫穷孤弱寃苦失职甚不称陛下之意是以隂阳错缪氛气充塞羣生寡遂黎民未济也
臣按仲舒谓郡守县令民之师帅谓之师所以教民也谓之帅所以率民也教民使之知礼义率民使之趋事功是则守令兼治教之责非但使之治簿书督财赋理词讼而已也後世人主专责守令以吏治而於教化之事略不计焉失古人命官之意矣汉世去古未远儒者论治犹有所本後世则视教化为虚文矣
宣帝拜刺史守相辄亲见问观其所由退而考察所行以质其言有名实不相应必知其所以然尝称曰庶民所以安其田里而亡叹息愁恨之心者政平讼理也与我共此者其惟良二千石乎以为太守吏民之本也数变易则下不安民知其将久不可欺罔乃服从其教化故二千石有治理效辄以玺书勉厉增秩赐金或爵至关内侯公卿阙则选诸所表以次用之是故汉世良吏於是为盛
臣按史称宣帝厉精为治综核名实信赏必罚此其厉精之实也夫上有责实之政则下有实用之效观宣帝每拜守相必亲见问及其退也又加考察焉考察既得其实而後用之其用也又能久於其任使吏得以究其所施民得以安其所教贤者得以成其功不肖者难以匿其罪及其治效既着或勉以玺书或增其爵秩选其所表者以次入为公卿上之责实如此则为守令者安敢不以实应之哉後世人主选任守令一切付之铨曹铨曹一切付之资格上之人略不有所甄别及其黜陟之际惟徇虚名不责实效往往贤否混殽眞赝相半非无赏罚之典而不足以示劝惩此郡邑所以少循良之政而闾里所以多愁叹之声也欤
宣帝诏曰盖闻有功不赏有罪不诛虽唐虞犹不能以化天下今胶东相王成劳来不倦流民自占八万余口治有异等之效其赐成爵关内侯
臣按此诏可见宣帝信赏必罚之政然史又谓或对帝言成伪增户口以蒙显赏是後吏多为虚名由是观之则帝之所以综核名实者未必皆实也则凡其所谓亲问考察名实不相应而知其所以然者岂尽然哉是故人君为治惟诚之为贵不察察以求立名不欣欣以求快意则不为小人所窥伺而堕其术中矣
又诏曰颍川太守霸【黄霸】宣布诏令百姓乡【向同】化孝子弟弟贞妇顺孙日以衆多田者让畔道不拾遗养视鳏寡赡助贫穷狱或八年无重罪囚吏民乡于教化兴于行谊可谓贤人君子矣其赐爵关内侯黄金百斤後徵为太子太傅迁御史大夫
又诏曰大司农邑【朱邑】廉洁守节退食自公亡【无同】疆外之交束修之馈可谓淑人君子遭离凶灾朕甚闵之其赐邑子黄金百斤以奉其祭祀
臣按宣帝之於良吏不独生而褒升之及其没也犹赐金以奉其祭祀焉则夫当世之为守宰者安得不思所以感发而思奋哉夫人臣之为善恒苦於上下之隔絶而无由以上闻也上之人既闻之播於诏书致其褒嘉一则曰贤人君子一则曰淑人君子为人臣而得於上之称赞如此生有余荣死为不朽自非下愚不移者孰肯甘小人之归哉
先是哀平间卓茂为密令视民如子举善而教吏民亲爱不忍欺之数年教化大行道不拾遗後以病免归光武即位先访求茂诏曰夫名冠天下当受天下重赏今以茂为太傅封褒德侯
司马光曰光武即位之初羣雄竞逐四海鼎沸彼摧坚陷敌之人权略诡辩之士方见重於世而独能旌循良之吏寘诸羣公之首宜其光复旧物享祚久长盖由知所先务而得其本原故也
明帝诏司隶刺史岁考长吏殿最以闻尝谓羣臣曰郎官上应列宿出宰百里苟非其人则民受其殃是以难之故吏称其官民安其业
臣按国家设守令将使之奉宣德意以为民造福也顾乃殃其民又何用彼为哉明帝生深宫之中居九重之上而念及民之受殃则当是时受其民而为之牧者孰敢殃之哉虽然天下之所以为吾民殃者不但一守令也守令中固欲有福吾民者而又有殃之者杂於其间则民亦无由以享其福矣吁奉天子命而居吏民之上者尚因明帝之言而思所以推类以求之哉
章帝诏曰俗吏矫饰外貌似是而非朕甚厌之甚苦之安静之吏悃愊无华日计不足月计有余如襄城令刘方吏民同声谓之不烦虽未有他异斯亦殆近之矣夫以苛为察以刻为明以轻为德以重为威四者或兴则下有怨心吾诏书数下冠盖接道而吏不加理人或失职其咎安在勉思旧令称朕意焉
臣按章帝此诏切中古今俗吏之弊所谓安静之吏悃愊无华日计不足月计有余斯人也岂宣帝诏所谓淑人君子者欤是人非独不易得且不易识也後世而有斯人安知其不以罢软不胜任目之哉老子曰其政闷闷其民醇醇又曰治国如烹小鲜扰之则乱章帝盖有见於此矣
顺帝时左雄上疏曰宁民之道必在用贤用贤之道必存考黜吏数变则下不安业久於其事则民服教化臣愚所谓守相长吏有显效者可就增秩勿移徙非父母丧不得去官吏职满岁乃得辟举
王安石曰在位者数徙则不得久於其官故上不能狃习而知其事下不肯服驯而安其教贤者则其功不可以及其成不肖者则其罪不可以至於着若夫迎新将故之劳缘絶簿书之弊固其害之小者不足悉数也设官固皆当久於其任而至於所部者远所任者重则尤宜久於其官而後可以责其有为臣按九载黜陟之典始於唐虞後世任人惟西汉为最久黄霸在颍川至於八年然未有一定之制惟我圣祖稽古定制始复有虞之典内外官三年一考六年再考中有平常不称职者皆许其复任以冀其後效至於九年通考然後课其三考之功过以相乘除因以黜陟焉其於外官也中有善政着闻而为吏民所告保者及部使者以闻即行旌异之典其秩满者则又增秩加官仍其旧任是以官安其职民安其生仕者无奔走道路之劳居者无送旧迎新之费百年以来率循是道近自选法淹滞以来乃行一切苟且之政数有变更甚非祖宗立法任人之初意况继任之人与所退者无大相远乎
北齐制郡为上中下三等每等又有上中下之差自上上郡至下下郡凡九等而县之制亦如之
隋如北齐之制杨尚希上表曰今或地无百里而数县并置或户不满千而二郡分领僚衆费多租调岁减宜存要去闲并小为大则国家不亏粟帛选举易得贤良矣隋主从之
唐制近畿之州为四辅其余为六雄十望十紧及上中下之差县有赤县畿县望县紧县上县中县下县七等之差
宋朝应天下诸县除赤县畿县外四千户为望县三千户以上为紧县二千户以上为上县千户以上为中县不满千户为中下五百户以下为下
臣按北齐制郡为九等唐宋制县为七等定其等差所以别疆域之广狭人民之多寡均科差之轻重也因其所辖之广狭所统之衆寡所涖之繁简量其所容度其所有而计其所出如是则无偏重之弊不均之患是亦人君平治天下之大端也我朝得国之初郡县多循胜国之旧名称间有不同疆域则初不异也方是时干戈甫定流徙未复人民无定数今则承平日久版籍既定生齿日繁然而郡县犹因其旧大小悬絶多寡絶伦固有一府统数十州县者其最小者乃至仅有二三县焉固有一县隶七八百里者其最小者乃至不满一里焉设官虽有全减之殊品级则无大小之异仰惟祖宗官制一定固不敢轻有改革若夫斟酌唐宋之制以定府县之等似若可行臣愚请分府为上中下三等州县之等亦如之上县以编民百里为率中县五十里以上下县四十里以下其县之过百里者或陞以为州或析以为一二县县之人民少者割附近里分益之州之人民少者或降而为县或益之以近民而府亦然如此则官吏之所涖者有繁简以此次其殿最土地之所出者有厚薄以此科其财赋人民之所聚者有衆寡以此定其徭役将见疆域整齐事力均壹差赋公平太平之基端在此矣或谓祖宗成宪行之百年一旦改革之孰任其咎哉曰浙之嘉兴府止三县宣德间则析为七矣景泰初元浙寇作而分温处闽寇作而分建劔广寇作而分南海与其析之於残破之余孰若置之於全盛之日哉矧今远方县道有地方四五百里跨三四县间者人民去县治既远往往负固武断椎埋遇有句摄公行旅拒官府恐致生变因循姑息前日之闽浙近日之荆襄可鉴也已
唐太宗曰为朕养民者惟在都督刺史【唐改太守为刺史】朕尝疏其名於屏风坐卧观之得其在官善恶之迹皆注於名下以备黜陟县令尤为亲民不可不择
玄宗引见京畿县令戒以惠养黎民之意又诏新除县令试理人策惟韦济词理第一擢为醴泉令中有不第者吏部侍郎坐左迁
玄宗又自选诸司长官有声望者十一人为诸州刺史命宰相百官饯於洛滨供张甚盛自为诗亲书赠之臣按唐之贤君太宗玄宗为盛一代致治之盛首称贞观开元夷考其所以致此者良由於留意守令亲民之官故也史谓叶气嘉生薰为太平垂祀三百与汉相埓致之之术非循吏谓何信矣哉
唐玄宗制选京官有才识者除都督刺史都督刺史有政迹者除京官使出入常均永为定式
又诏三省侍郎阙择尝任刺史者郎官阙择尝任县令者
张九龄曰古者刺史入为三公郎官出宰百里今朝廷士入而不出其於私计甚自得也京师衣冠所聚声名所出从容附会不勤而成是大利在於内而不在於外也宜遂科定其资凡不历都督刺史虽有高第不得任侍郎列卿不历县令虽有善政不得任台郎给舍都督守令虽远者使无十年任外如不为此而救其失恐天下犹未治也
臣按天生烝民不能自治而付之君君统万民不能独理而付之臣是则天之立君君之任臣无非以为民而已故凡朝廷之上三公九乡百司庶尹何者而非为民设哉不但置州县设守令以为民也自古圣帝明王知天为民立己以为君莫不以重民为先务重乎民必重治民之官而於其所亲近者尤重焉守令是已古人有言轻郡守县令是轻民也民轻则天下国家轻矣自昔论治体者往往欲均内外之任使无偏重偏轻之患臣愚以为在内之官涖事者也在外之官涖民者也涖事者固助其君以治民又孰若涖民者亲代其君以施政於民者尤为切要哉君以民为天臣愚以为事轻於民涖民者比之涖事者尤为重也尤当优之以礼秩加之以恩典岂特均之云乎
宣宗时于延陵为建州刺史入辞宣宗曰建州去京师几何对曰八千里宣宗曰卿到彼为政善恶朕皆知之勿谓其远此阶前则万里也
苏洵曰天下之势近之可忧未若远之可忧之深也近之官吏贤耶民誉之歌之不贤耶讥之?之誉歌讥?者衆则必传传则必达於朝廷是官吏之贤否易知也一夫不获其所诉之刺史刺史不问则裹粮走京师缓不过旬月挝鼔叫号而有司不得不省矣是民有寃易诉也吏之贤否易知而民之寃易诉乱何从始耶远方之民虽使盗跖为之郡守檮杌饕餮为之县令郡县之民羣嘲而聚骂者虽百千为辈朝廷不知也白日执人於市诬以杀人虽其兄弟妻子亦不过诉之刺史不幸刺史又抑之则死且无告矣彼见郡县守令据案执笔吏卒?列箠械满前骇然而丧胆矣则其谓京师天子所居者当复何如而又行数千里费且百万富者尚或难之而贫者又何能乎故其民常多怨而易动故曰近而可忧未若远之可忧之深也
臣按王者於天下势虽有远近内外之殊然皆在吾一视同仁之中岂因其内外远近而为之轻重哉宣宗谓此阶前即万里也然则万里之外即此阶前从可知已苏洵之言切中远方官吏害民之弊人君居九重之上诚於选任守宰之际必愼重其人而不轻授又於陛辞之时亲加戒勉视万里之远如阶庭之间凡有施为必加寛恤其守宰有克举其职者辄不次擢用之视诸内地之吏反加优焉夫然则人人乐仕其地而远方之民皆有贾父来晚之谣而无尹来杀我之怨矣
宋神宗谓文彦博等选任知州未得善法曰朕每思祖宗百战得天下今以一州生灵付庸人常痛心疾首臣按宋之得天下不尽出於战也而为其子孙者尚且痛心疾首不忍以其祖宗之生灵付之庸下之人矧我祖宗之天下眞得之百战之余乌可不择其人而轻付之哉臣诵神宗此言不胜悚惧伏惟圣明留神致思【以上守令】
周书王启监厥乱为民曰无胥戕无胥虐至于敬寡至于属妇合由以容王其效邦君越御事厥命曷以引养引恬自古王若兹监罔攸辟
蔡沈曰监三监之监康叔亦受畿内之民当时亦谓之监故武王以先王启监意而告之也言王者所以开置监国者其治本为民而已其命监之辞盖曰无相与戕杀其民无相与虐害其民人之寡弱者则哀敬之使不失其所妇之穷独者则联属之使有所归保合其民率由是而容蓄之也且王所以责效邦君御事者其命何以哉亦惟欲其引掖斯民於生养安全之地而已自古王者之命监若此汝今为监其无所用乎刑辟以戕虐人可也
陈大猷曰周礼建牧立监以维邦国自黄帝已立左右监以监视万国乃诸侯之长也
臣按三代以前立监以监邦国盖於诸侯中择其杰出者立为之长以维持之自秦罢侯置守尉监则是於守尉之外别立官以监视之焉制虽不同其治同於为民无相戕杀无相虐害哀敬之联属之保合其民由是以容蓄之而引掖之於生养安全之地而已
汉初遣御史监三辅郡察词讼其後复置监察御史文帝又遣丞相史出刺并督察御史武帝始置部刺史以六条察郡国成帝更为州牧未几复为刺史
唐分天下为十道置巡察使寻改按察使後又改采访处置使又改曰观察使其有戎旅之地即置节度使宋初置转运使後又置提点刑狱凡有四司曰帅曰漕【即转运使】曰宪【即提刑】曰仓各自建台每司各有长官掾佐臣按黄帝四监唐虞四岳十二牧三代方伯连帅是皆後世监司之任但是时封建之制行所监者乃诸侯之国秦汉以来始立郡县置守令地分而官衆所以监之者尤不可无一定之制汉以来虽设刺史州牧观察节度转运提刑等职然官无常制治无定署其流之弊乃至任分而不一权重而不掉虽有监察之名而无刺举之实遂至吏无所惩而民不受惠也亦有之矣国初循胜国之制设行中书省既而罢之分天下为十三布政司司设布政参政参议各二员皆分左右以总一方承流宣化之任又设都指挥使司以掌军政按察司以司宪度参峙并立谓之三司治署既有一定之所官联复有一定之制德刑兼举文武并用体制相维关络相通自罢侯置守之後治外之制未有如此之详且善者也又於每年遣御史一员以巡按其地临边则专命大臣以鎭压有事则分遣大臣以巡抚是以百年以来官无旷职民无宿寃而祸乱不作用此道也仰惟祖宗治外之制尽善尽美诚可谓超越百代者矣然所以振起而维持之者则又在乎圣子神孙焉昔人谓天下之本在於郡县郡县之责付之监司而其大纲总要则又专在朝廷诚能委任大臣俾之推择监司豫於未用之先广为询访遇有员阙随才选任或举诸班行或拔自州郡或以职任逓选或以异等超擢又於既用之後责以实效果有异能即加旌异显有实蹟不次明扬而不肖庸懦贪鄙之徒不顾其一家之哭如此则十三道之藩臬数十员之正佐皆得其人而郡县无不良之吏田里无不安之民矣致治之要端在乎此伏惟仁圣加之意焉天下生民不胜大幸
宋神宗谓文彦博等曰诸道帅臣转运使职任至重一道惨舒系焉宜谨择其人久於其任汉宣循名责实须用此道彦博对曰为治之要无以易此【以上监司】
臣按神宗谓诸道使臣职任至重一道惨舒系焉臣尝因是而推之一道之惨舒系於使臣则一郡之惨舒系於守佐一县之惨舒系於令丞一乡之惨舒系於里胥可知已合乡而为县合县而为郡合郡而为道合诸道而一之则为天下天下之大由诸道之积也道由郡积郡由县积而县又由一乡之积也天下之大譬则人之一身焉一身之中外有四肢百体内有五脏六腑其气息之相通血脉之周流无一时之可息无一处之可滞一时或息一处或滞则疾病生而疮痏成矣病之所以致死者不必出自脏腑之中肢体之上一疡生於指爪之间仅如黍米亦或可以致命知命君子不可以不之谨也是故善治天下者恒以其身视天下无尺寸之肤不爱则无尺寸之肤不养身一处乎宫庭氊厦之上而心常存乎郡县闾里之中端居高拱之时瞑目注想之际海宇之大百万之衆系乎吾之一身一人之身不出户庭之外何以周知而徧及之哉政赖内外之羣臣内焉者为吾举纲而挈领外焉者为吾承流而宣化焉耳朝着之间百官之衆可以目击而声呼也若夫四方八表之远吾目不及见也吾耳不及闻也吾身不能亲行而躬閲之也所以代吾施政教以安之者有监司焉监司之下有郡守也郡守之下有县令也县令之下有里胥也地域有广狭人民有衆寡政事有繁简职任有崇卑其为长民之任而为吾教养斯民有功於我者则一而已孟子有言得乎丘民而为天子天子之所以得乎丘民者政赖乎此四等人耳人主欲安其大宝之位以凝上天之命固祖宗之业全其身於安荣之地以为子孙千万年之计者乌可不以安民为先务而欲安民者乌可不择长民之人哉
以上论择民之长
大学衍义补卷十八