英国陆军的掌控——不算临时在印度服务的部队，它们由印度政府指挥，是由陆军委员会作为一个主体来行使的。它的主席就是陆军大臣，他就陆军委员会的所有事务对国王和议会负责。委员会还有两位大臣，一位是议会政务次官（the parliamentary under-secretary of state），一位是财政司司长（the financial secretary）。然后是三位相应的军队成员：大英帝国总参谋部总长、行政总长（the adjutant-general）和军需总长（the quartermaster-general）。不过，现在又增加了本土防卫军的总干事，还有军需生产署署长——这是一个新的任命，取代了以前军队中军械总局局长（master-general of the ordnance）的职位，目前由海军工程部门一位著名的退休军官担任。陆军委员会最后一位成员是常任政务次官（the permanent under-secretary of state），是担任委员会秘书的公务员。
就三位军方成员而言，他们的功能并不因他们的头衔而分得很清楚。帝国总参谋部总长负责军事政策、作战计划、情报收集、战争的组织、军官的军事教育和通常训练。行政总长负责和平时期军力的征集和组织，以及它们的管理——包括所有的纪律问题。军需总长负责供应和运输，军队的移动、住宿和伙食，还有防御工事和通常建筑。
作为一个掌控系统，这个组织就如同谚语所言“助理牧师的鸡蛋”（curate's egg）——“部分好部分不好”。对一个部分的缺陷进行改进，常常导致其他部分增加复杂性，这架机器作为一个整体，其制造延误的能力，因其必然会被充分感受到。
总参谋部是1905年在伊舍委员会的建议之下才组建的，然而，既得利益使它不能像在欧洲大陆那样成为一个全面的机构。它的创建就如同夏娃从已有那些部门取了一条肋骨或几条肋骨，那些部门仍然以衰减了的功能保留着。在这些部门中，谚语所说的“老亚当”（old adam）(1)以一些常常导致麻烦的方式留存下来，尤其是在个性冲突的地方。从本质上讲，总参谋部的总长只是同级中的第一人而已，历史上有些时候，当这个职位上的人想把某个政策强加给陆军委员会的其他军方成员时，他们就会鲜明地想到这个事实。不过，出现这种情况时，总长可能最终会使用自己拥有的一张王牌来推行自己的想法，因为挑选军官来担任高级职位是国务大臣负责，而不是军方的遴选委员会（selection board）——这个遴选委员会只负责少将级职位的军官遴选，国务大臣通常听从总长的人选建议，所以总长就可以在其他部门的持异议首长任期期满或可以在别的地方放置他们时，推荐那些可能会服从他领导的军官来担任这些职务，从而克服反对意见。克服阻力的另外一个较快的权宜之计，则是说服国务大臣批准一些内部重组，将一些争议事宜的处理职权转给另一个部门。陆军部组织发生变化或避免变化，人的因素往往有更大的影响，超过了科学原则。
1905年的重组，大大削弱了行政总长部门的各项权力，在那之前，是这个部门行使对陆军事务的主要控制，并且由于很自然地更关注日常工作，它就倾向于克制而不是发展自己对于备战的考虑。顺便说一句，陆军医疗服务总干事（the director-general of army medical services）之职，发现自己处于行政总长之下，类似于行政总长部门下的一个半独立的侧翼，这在很大程度上是因为一种感觉，1905年时必须给它一些补充，以平衡它失去的其他功能。就那些分配给总参谋部的功能而言，原则上有充足的理由，唯一的问题就是这些功能是否深入落实。要适应不断变化的战争条件，和平时期行政总长这一范围的组织，其结构要进行必要的调整，这显然有着受阻的风险。同样，也给军需总长这一块留下了机械化计划的问题。总参谋部作为用户代表，它的任务就是要得到最符合战术需要和实际条件的武器与车辆。由于用户要求要经过很多“气塞”，才能到达军需生产署的试验部门中技术专家那里，这个任务要完成并不容易。这些专家中很少人有任何“用户”经验，而军需生产署的关键职位上，又总是一些既没有技术知识，也与那些要在实际条件去使用这些技术装备的部队没有联系的军官。
1927年，陆军部有一次并非完全不受个人因素影响的部分重组，机械化运输的职责从军需总长那里拿走，集中到军需生产署署长手中。作为补偿，防御工事和工程部（the directorate of fortifications and works）转给了军需总长。一方面，如果说将武器的供应与武器装载车辆的供应结合起来，将营房的建造交给负责军队驻扎的部门，这在原则上是合理的；另一方面，却又可以批评将军事行动的手段从一个负责“运输”和“行动”，而且还有战场上机动供应之长期经验的部门那里拿走，交给一个一直负责工厂供货这个静态方面的部门，这是错误的。
所采用的这个方案，从原则出发的论证有利有弊，但直接的实际效果就是夺走了皇家陆军服务团（the royal army service corps）的那些机械工程师，这些人对机械化、对机械化的进一步发展空间，在试验开发上作了显著贡献，现在将此交给了皇家陆军军械团（the royal army ordnance corps），而军械团的工作主要是与静态的存储打交道，很难让它去处理机械化方面的大量新问题。也作了努力来克服这个明显的缺陷，就是把皇家陆军军械团与军械总局的部门机械融合起来。然而，新的机械化运输形式的生产，需要很长时间才能完成它1927年之前的承诺。军事机械化的历史，满是令人沮丧的记录，有着很多长时间的停滞，有着老错误的一再重犯。过去10年中的延误及其后果，危害了1938年9月时我们的军事状态，而组建一个机械工程师团，专门处理机动车辆，将技术知识与“用户”经验结合起来的方案又一再被否定，就更是错上加错了。
1935年初，启动了重整军备计划，但带来的不是机械开发的进展加快，反而是一开始那几年的停滞比裁军观念占优势的那些年更甚。这种荒谬情况的出现，可以部分用个人因素的方程式来解释。想把事情做好，于是军械总局部门的部分工作就转到了新设立的军需生产署署长手上，选了一位海军上将工程师担任这个职务。如果说他的个人关系有助于润滑一台嘎吱作响机器的轮子，那么对整部机器的作用就不足了。就组织而言，这被证明很类似于谚语所言给一辆四轮马车加了第五个轮子。
除了部门之间的功能分配问题，还有各个部门内部的组织问题，这是导致瘫痪的另一个原因。组织原则要求，一个部门或分支的首脑应该与下面一层的几个下级打交道。如果他只有一个或两个下级，那么很可能难以避免地他就会“坐在上面”，束缚这些人的主动性。而且这也意味着他所知晓的可能会狭窄，因为信息是过滤而来，而不是由实际处理某个问题的人直接告知他。
陆军部的组织倾向于违反这些原则，尤其是军事方面。军人总是抱怨财务部门的妨碍和“合同”的欺骗性延误，而且理由很多；但他们忘记了自己的问题。如同一位目光敏锐的公务员所言，总参谋部“组织得极像一架梯子，而不够像一把扇子，结果就是太多的人一再处理同一个问题，付出重复努力而个人责任感减弱”。由于懂得本部门某项具体业务的军官常常处于这架梯子的下端，而军方习惯是反对任何越过中间层级到源头找信息的做法，一些想法就不得不在一系列梯子层级中来回旅行，最后才会有陆军委员会的决策。小心不要漏掉任何一层梯级，常常就意味着漏掉了关键的东西。那些只有第四手或第五手信息的部门负责人之间的讨论，多半会有一些概念的混乱。
这个体系的高度集中，不仅容易遏止主动性，而且让部门的首脑和主管忙于一大堆例行公事的细节和次要事务，他们也就不可能用足够精力来思考政策大事。而且，尽管在所有职业中，打仗这个职业最关心未来而非现在，因为它的主要活动和主要目的，就是为未来的意外情况做好准备，但这个组织并没有“超前思维”的机构。1925年我与乔治·米尔恩（george milne）爵士有过一次谈话，是在他快要去担任帝国总参谋部总长之前，我们讨论了这样一些超前思维职位的必要性。在考虑了日常事务的压力之后，他说就他所了解的而言，陆军部里只有一个职位提供了这种可能——他自己的军事副官（military assistant）。于是，他挑选了当时陆军中一位最聪明、最不教条主义、最有想法的上校j-f.c.富勒（j-f.c. fuller）担任这个职位，来做这项工作。然而，也就仅限于此，而且这样做也没有持续多长时间。1937年，当我研究陆军重组的问题时，陆军部这架机器的这些缺陷更让我触目惊心。另外一个看来有问题的方面，是总参谋部各分支之间的功能分配情况。它当时由三个部构成：“军事行动和情报部”（military operations and intelligence）、“参谋部”（staff duties）和“军事训练部”（military training）。第一个把作战计划和情报搜集包括在内，大得不成比例，总参谋部百名左右的军官约有三分之二在这个部！作战行动最为依赖的对战争进行组织的问题，却留给了参谋部，它的职责还包括军事教育机构和训练手册的准备。将这些放在军事训练部之外，实在看不出有什么道理。
对这些问题的思考，使得我于这年秋季就“总参谋部有可能进行的重组”写了一篇简短文章。这篇文章首先用图表展示了重组的两种方案，并附有解释说明；然后用较多篇幅谈设立一个研究分支或超前思维分支的必要。下面是这篇文章。
陆军部的重组
“总参谋部有可能进行的重组
方案i
总参谋部（c.i.g.s.）
军事训练部
（指导和监督军事训练与教育）
——————
国内和海外的不同指令
“或更好的：
方案ii
军事计划部
（作战行动和战争的组织）
总参谋部
（c.i.g.s.）
军事训练部
（指导和监督军事训练与教育）
——————
国内和海外的不同指令
“1．如同你们已经认识到的那样，目前的‘参谋部’是一个不合逻辑、不伦不类的分支。
“2．把行动计划与它们所需要的组织强行分开，这很不自然。所以，行动计划应该转到目前的‘军事行动和情报部’，而‘参谋部’的军事教育职责也应该转给‘军事训练部’。
“3．与此同时，将情报与行动分开是很自然的，这两者只是近年才合并到一起，在陆军部之外的参谋人员中，这两者一直是分开的。
“4．当前情报的收集和核对，要由真正意义上的研究——依据过去的经验和技术趋势来研究战争的普遍问题——加以支撑，从而预测未来的发展。目前，总参谋部没有一个摆脱当前事务，专注于超前思维的分支。情报分支可以扩展，将此包纳进来，不过最好还是作为一个单独的分支——军事探讨（或研究）部。
“5．最好是恢复总参谋部副总长一职。如果恢复，他可以负责总参谋部各部之间的具体协调，让总长摆脱对陆军一般事务的监督，将精力用于所需要的地方，维持与其他军种的联系。
“6．另一种方案是：恢复武装力量总监（inspector-general of the forces）一职，让他作为‘局外人’，而总参谋部总长作为‘局内人’。总长负责陆军政策，负责陆军政策与其他军种政策的协调；武装力量总监负责军队准备中这些政策的贯彻，并反馈实际经验中的结果。这些安排将满足目前未能满足的需要，但较之第5条，也可能带来更多的困难——撇开个人因素不谈，第5条建议更考虑平衡。
“一个研究机构的必要
“越是反思过去那些战争过程，就越感觉到军事政策和准备是多么频繁地走错了方向。犯错误的这种不正常比例，可以追溯到一种习惯：军事政策和准备，它们依据的是假定，没有足够的查证核实。战略问题、战术问题、组织问题，对这些问题的决策方式令人哀伤地很不科学。在军事服从的条件下，要发展出真正批判性的思维习惯很是困难，这是部分原因；缺乏致力于研究的参谋机构，这也是部分原因。
“陆军部有武器等方面的研究机构，但没有未来战争会是什么情况的研究机构。不同于机械研究或化学研究，军事研究不过是忙于日常事务的军官偶然转移注意力的一种消遣而已。没有什么办法来对过去的经验进行全面分析，所以也就没有充分确定的数据综合来作为制定政策的引导。就举一个例子吧，来看看现有体制下那些最基本的制约因素如何被遗漏了。从上次战争以来，军队的战术手册已经撰写完成，并且改写了好几次。几乎是一代人的时间过去了，然后才注意到，上次战争中，不管是哪方，西线几乎任何一次成功的进攻，能见度都为大雾所阻。而且，即使如此之晚才注意到这个因素，天气条件的分析也还是外边的人所做，引起了总参谋部的注意。同样，在那场战争的14年之后，才有一系列的官方步骤来研究那场战争的经验教训，而且也只是由一个断断续续召集的委员会来做。
“目前，对这些问题的研究交给了那些忙于当下军务的军官。然而，这个任务应该交给专门的一群军官，他们可以用全部时间来研究记录下来的数据，从外部收集数据，在一种自由探讨的气氛中得出结论。这样的一个机构应由军队中最聪明并具有丰富实践经验的人组成，在挑选这些人时还要特别注意他们的创新思维和批判能力如何。另外，最好还要有一个由一流大学科研人员构成的持久核心，对这些人可以用本土防卫军一些委员会的形式来容纳，从而让他们熟悉军事实践。
“还有一点要提到：帝国防务委员会历史部（the historical section of the committee of imperial defence）原打算用来完成这个目的，至少是部分做到，但结果转向了战争官方历史的编纂。”
12月初，陆军委员会有了重大变化，大英帝国总参谋部的副总长职位设立了，挑选了陆军上校（临时为少将）罗纳德·亚当爵士（sir ronald adam）担任此职，来协助新的总长戈特勋爵（lord gort）。与此同时，军械总局的部门和军需生产署又合在一起了，由后者领导，军械总局局长退休。在总参谋部，军事教育的指导和训练手册的编纂职责，也刚刚被转到它理所应当的地方——军事训练部。原来那个参谋部，剩下的功能看来也可能重新分配。那些与改革最有关系的人中，看来有一些人赞成所建议的改革计划。
然而，在新体制建立之后，除了各分支职责的一些重新分配，以及部门首长副职人数的增加，总参谋部的重组并没有深入下去。另外一个修改则是总长与副总长之间功能的分配。原来设想的是副总长掌管总参谋部各部的具体协调，让总长超脱出来，更关注政策大事，与其他军队的参谋总长进行磋商，让他能够更多地看到陆军之外。然而，事实上变成了总长与副总长分别监管那三个部，副总长监管参谋部和训练部，总长一方面与副总长打交道，另一方面监管军事行动和情报部。就偏离原则的问题而言，这个安排有一定的实际好处，可以有所抵消；但它束缚了参谋部和军事训练部的空间，使这两个部处于低于其他部的层面，这是其实际上的不利之处。
而且，创建一个军事研究，进行超前思维的部门，这个项目被削减成只是决定启动一个小小的研究处。当这个处最终成形时，变成了只有三两个挑选出来的低级军官，在他们时间和资源允许的情况下，为副总长找出某些方面的数据。
后来所作的这些改变，倾向于延长垂直的通讯链，而不是扩大组织系统。所以，当任命一个中将级别的军官来掌管防空和海岸防卫时，他就作为又一位副总长被纳入总参谋部部门，反过来他也不得不与单独一个主管打交道，在这个主管之下只有一个总参谋部军官。而且，陆军部首脑只有一个指挥官与外界打交道，而他必须与分布英国各地的7个师打交道。在行政总长的部门，新设立了一个动员部长（director of mobilization），还算不错，他有一个助手，助手下面还有一个助理。军需部门的组织也值得商榷。军械总局局长对军需生产署署长负责，管理三个局长，其中之一是机械化局长（the director of mechanization），他手下有两个副局长，两个副局长又仅仅各有两个助理局长。
在过去两年中，局长和副局长人数的增加，已经与陆军部人员整体的人数增加不成比例了。这就暗示着一种趋势：在这架“梯子”的上层堆积分量。尽管就当下的必需而言，这可能有道理；但一定要明智地记住如此超载的梯子会发生什么，也要好好想一想怎样让陆军部组织在较宽的基础上重新安排。
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(1) 此语指本性的恶。——译者注