财政控制

教育财政控制的法律依据

现行各项基本的教育财政政策，来源于国民党的党纲注105、《临时约法》注106以及国民党中央执行委员会全体会议注107和全国党代表大会的决议注108。中央政治会议协同立法院，是制订基本教育法律和决定政府预算和财政方案的最高立法机关。注109

国民党党纲对内政策第十四条规定：

已达学龄之儿童应一律受义务教育，其详以法律定之。尤为重视儿童个性之发展教育，改良学校体制，中央及地方应宽筹教育上必需之经费，其依法独立之经费并予以保障。注110

《训政时期约法》第五章第6条规定：

中央及地方应宽筹教育上必需之经费，其依法独立之经费并予以保障。注111

即将于1935年3月由国民会议通过的《宪法草案》注112有下列条文：

第四部分第37条：已达学龄之儿童应一律受义务教育，其详以法律定之。未受义务教育之人民，应一律受成年补习教育，其详以法律定之。

第四部分第40条：教育支出应不低于中央政府行政总支出预算的15％和地方政府行政总支出预算的30％。依照法律专门用于教育的资金的安全应该得到保护。注113

省府委员会有权通过决定全省的各项预算，因而控制了全省的基本教育财政政策。注114某些专门用于教育的拨款，如基建投资、为教师加薪以及补助农村学校等，必须在有省教育厅长参加的省府委员会会议上决定。注115在具体实践中，各省政府委员会对教育经费的法定控制程度，随着各省教育厅财政独立程度的不同而不同。注116但是，即使是那些享有教育财政独立的省份，其独立的程度也从来没有达到过100％。注117

县的教育预算被涵盖在县政府总体预算之中，依法受到省政府的监督。注118在那些县教育局享有财政独立地位的省份，学校经费的税收来源有时候是由教育局直接收上来的。但是，使用这些经费的基本政策要受制于上级政府所制定的规则。注119

在地方学区，本地的乡绅通常捐助本学区或者农村学校。注120

在不偏离基本政策并与法律和各自上级机关的规章没有冲突的前提下，中央和省级的教育行政部门都有一些涉及财政事务的立法权力。注121教育部的高校委员会对财政政策和预算有理论上的立法职能，但由于教育部长担任该委员会的主席，故其实际上就变成了一个咨询机构。注122由职业和非职业领导者组成的省级市或县的教育协会，只能就财政事务提出建议，因此，也仅是咨询机构。注123在许多省、特别市和县，还有由政府和专业人士中的“当然委员”组成的教育财政委员会。注124在教育财政独立的地方，这种委员会有很大的立法权；而在教育财政不独立的地方，这种委员会仅具有咨询功能。注125在许多省和县还存在着一些顶着形形色色头衔活动的教育财政监督或审计委员会。注126

可见，除了那些教育财政独立运行（虽然常不彻底）的省份和那些地方教育机关拥有较大立法权与控制力的省份以外，中国的教育财政总体上还是非常依赖中央政府的。财政的立法和行政控制必须遵循一个迂回的轨道运行，因此，教育改革一直陷于毫无必要的缓慢和低效。事实上，这样一种行政体制并不能实现《约法》和《党纲》中明确保证教育财政独立的条款，所以虽经过专业人士的长期奋斗，这些宪政和党纲目标也仅是部分地实现了。注127

教育财政控制的程度

教育财政的控制程度依权力控制的不同而不同。为方便起见，教育财政控制可分为三种类型：（1）“拨款”政策下的控制；（2）“分配”政策下的控制；（3）“独立”政策下的控制。

在“拨款”政策下，政府拨款拨入一项总基金或总金库，然后依法定拨款额从中提取支出。注128

在“分配”政策下，某些特定税种或者其他税源在征收时就被划出，通常作为可支出资金，并可指定专用于教育。注129但是预算控制权一般集中在政府手里。

在“独立”政策下，按本书所用的这一概念，就是对教育费用的预算、征收、监管和支出由一个独立的组织来全面管控。这个组织要有一套直接向教育部门负责的、独立的立法、执行和监督机构。在中国著名教育行政专家邰爽秋博士建议中，曾为中国统一的教育财政行政单位明确提出了教育财政独立的八大要素注130：

（1）确立教育基金；

（2）划分教育税源；

（3）预算制度独立；

（4）增税权力独立；

（5）征收机关独立；

（6）保管机关独立；

（7）用款机关独立；

（8）审计机制独立。

从上述八要素可以看出，在中国，财政独立的程度是参差不齐的。许多自称财政独立的省和地方，只是部分独立，因为它们只是实现了上述要素中的一部分。为方便起见，凡是具备要素（2）和要素（3）—（8）中任意一项的，我们就将其划入在“独立政策”下的类别中。

教育财政控制的状况

除了来源于财产的收入和若干行政管理收入外，中央教育方案的各个方面都要在“拨款”政策下得到经费。1933年，王世杰博士出任教育部长时，他将实现中央教育财政独立作为自己的执政目标之一，并且要在尽可能的范围内推动各省实现教育财政独立。那时已宣布将征收的遗产税用于教育，并且要建立教育财政委员会。 注131这项政策具体如何实践，尚待观察。

当前，在中国不同的省、特别市和县，教育财政控制的状况五花八门。这些不同的教育行政单位，其财政独立或依赖的程度各不相同，又有许多限制性因素和例外情况，非常复杂，要一一说明相当麻烦，为此制表41，以代全面阐述。

表41 中国各省、特别自治区和县教育财政控制一览表（根据独立八要表分析）

续表

续表

续表

在表41中，根据上述财政独立的八个要素或标准，分析了财政独立的情况。每个行政管理单位——省、县或者特别市在每一要素下的实际情况，都在分立的栏目里做了简单的概括。

在上述表格中，在每一栏目和每一行目的结尾都有概括结语，并附数据来源。

各省和特别自治市的情况

表42显示了所有省份和特别市教育部门的财政控制情况，该表是用从另一个角度概括情况的方法而设计。

表42 1934年各行政单位按财政控制政策分类表

续表

资料来源：见表41列出的所有资料来源及注释。

注：▲四川省已有肉类税被指定交教育使用，而且一度设有教育基金收支局，但是由于其非常依赖军事部门征税，以致只好将其归入拨款一类。

▲▲1928—1929年度甘肃省曾指定家畜税和专征卷烟税作为教育使用，再加上省库拨款（见表50来源6）。1934年的《第一次中国教育年鉴》提到，甘肃省1931年实际上是依靠省库拨款（见丙编，第283页）。此表采用了这一最新信息。

从表42可以看出，有7个省的教育厅实现财政独立。云南省和河南省独立程度很高；江苏、福建和浙江也高度独立；湖南省和陕西省只是稍有独立。湖南省正在争取提高用于教育的盐税比率以增进财政独立。注132安徽省自1930年以来就提议提高独立程度。注133湖北省正在申请中央政府将盐税或者烟酒税指定用于教育。注134上海和南京特别市的职业组织也开始了类似的活动。注135只有安徽省，或许还有西康省，可以说是在分配政策下。四川省虽然目前在分配政策下，但是它还可能和其他12个省5个特别自治市一起划到拨款政策类别中。可以有把握地说，在中国，按照教育财政独立的八个要素衡量，省和特别市一级的教育财政大多数都未实现独立。

各县情况

表41中也显示了各县教育局的教育财政独立情况。有6个省的县教育局的教育财政高度独立，包括浙江、江西、福建、云南、河南以及山东（有许多落后县例外）。

有7个省，包括江苏、安徽、湖南、贵州、广东、广西和陕西的县教育局的财政实现有限度的独立。换句话说，在山西和青海两省，县教育局处在拨款政策之下，有8个省的县教育局处在分配政策之下。有20个省的县学校有些地产或其他财物的捐赠，但几乎没有整体投入的基金。有20个省的县学校由指定用途的税收收入支持。所有的县教育预算，必须在直接接受县政府监督的同时，在省财政主管部门的总监督下，由省教育厅批准。只有河南、山东、云南、贵州和浙江等5个省的县教育局可以自己直接征收用于学校的税收（当然也有例外）。有20个省的县有自己的金库，设在县教育局，或教育局直接控制下的机构里。任何县的教育局都无权独立增设教育税种或提高税率。只有12个省的县教育局具备了财政独立的4个或少于4个的要素。

教育财政独立的现状能否保证教育经费的充足和稳定?

由于中国没有哪个教育部门享有上述八要素的完全财政独立，部分的独立在许多情况下就不能使教育财政的充足和稳定得到必要的保证。首要的困难是缺乏控制预算的完全独立、缺乏增加税种和提高税率的权力。

兹试举在当前的独立程度下不能保证教育财政的充足和稳定的一些实例如下：

a. 1931—1932年，江苏省教育厅发现用于教育的税收锐减，拖欠了三个月工资。教育财政部门不得不向上海县和中央银行借了一大笔钱应付亏空。注136

b. 1931年，江苏省六个县出现教育预算赤字，拖欠和削减工资受到教师强烈抗议。注137

c. 1931年，由于中央政府未能采取行动，实现其提高用于湖南省教育的盐税和保证其独立的承诺，湖南省教育厅长向教育部提交辞呈。注138

d. 山东省13个县的教育财政独立程度遇到前文指出的问题，经常面临教育经费短缺。县级学校的经常费普遍不稳定。注139

然而，教育财政缺乏完全独立，未必是导致教育支持不稳的唯一因素，经济整体萧条和其他的一些外部因素，也必须考虑在内。