自一八八一年，天皇下预备立宪之诏，明年，遂使伊藤博文考察欧美宪法。伊藤因游历欧洲诸国，较其宪法之异同，求其运用之方法，究其政治学者之论说。顾当是时，德自普法战后，工业发达，国势兴隆；其宪法虽由各邦批准，实出于俾斯麦一人之手，故能与德皇以任免阁员之大权。伊藤素仰俾斯麦之刚毅有为，居德最久，因深识其统驭国会之术。又明年，归国，朝廷任为制度局总裁兼宫内卿。伊藤以制定宪法自任，首去华族之名，改称公侯伯子男，以为组织贵族院之基；又废太政官，设立内阁，天皇即任以为总理大臣。一八八八年，伊藤复游欧美，归而为枢密院长，草纂宪法，与枢密院一一议之；天皇亲临，略加修改。一八八九年，宪法告成。天皇乃大会群臣，宣读其赐与人民之宪法，设宴庆祝，各国公使在焉；又赦政治犯，恢复其自由。是日也，人民欢忭，提灯相庆，实为日本有史以来惟一之大典。宪法共七章，凡七十六节，试举其重要者述之。

《大日本帝国宪法》颁布仪式

宪法第一章，凡十七条，载明天皇之大权。

（一）任免大权。日本官吏，上自中央大臣，下及地方郡长，名为天皇任委，实总理及各部大臣主之。其受任命者，得随时免职；故官吏服从政府之命令，不敢少违，而为中央集权之政府。

（二）海陆军权。海陆军队，皆归天皇统率；其编制兵额，属于天皇之大权，议会不得过问。

（三）对于议会之大权。天皇召集议会，无论何时，得令其停会闭会，或解散下院。议会议决之法案，必俟天皇裁可，始为法律；其否决者，不能有效。议会立法之权，实与天皇共之。如遇紧急之时，国会业已休会，天皇得发敕令，其效力与法律相等；于法律范围之内，行政长官得发命令。

（四）对外大权。天皇批准条约，接见大使，宣战媾和。就事实言之，日本缔结条约，皆守秘密，议会不得过问。英法等国，国会有干涉外交之权，惟以外交事务繁杂困难之故，多以外交大臣或总长任之。外交大臣能以外交手腕而使国会对敌宣战；但必俟其通过。日本宪法，则载明天皇有此大权。

（五）恩赦大权。天皇授与爵位及各种荣典，并得宣告大赦特赦，减刑复权。

（六）非常大权。国遇战争，或非常事变，天皇得宣告戒严，暂停普通法律，而以军政代理法庭；又得施行非常大权。（参观第三十一条）

第二章共十五条（十八—三十二），载明臣民之义务权利。其义务有二：（一）服兵役，（二）纳租税。其权利凡十：（一）被任为文武官，（二）移住自由，（三）身体自由，（四）得享法律之裁判，（五）住宅无故不得侵犯，（六）书信自由，（七）享有所有权，（八）信教自由，（九）言论结社自由，（十）请愿自由。以上权利，其范围皆以法律定之。日本法律草案通过于会议者，原须得天皇裁可，始为有效。其第三十一条又明言本章臣民之权利，于战时事变之际，不妨天皇施行之大权。依此条文，所谓权利自由者，殊无担保。虽然，此专就理论言耳；专制已久之国，一旦许其人民享有权利，积久则成为习惯，谋欲夺之，势必不能。法国之现行宪法，虽无只字规定关于人民之权利；但其人民享有权利，未必少于以宪法载明民权之国也。

第三章凡二十二条（三十三—五十四），详载帝国议会法。日本议会为二院制：曰贵族院（上院），曰众议院（下院）。议会之组织，详于下篇。每年会期，定为三月。二院同时由天皇召集，其开会停会闭会解散下院，皆以天皇之命。下院解散，必于五个月之内，召集新会；出席议员不及三分之一者，不得开会议事。在会期内，议员在议院中发言，于外概不负责，非犯内乱外患之大罪者，不经议院之许诺，不得逮捕。议院之权有二：（一）议决政府或议员提出之草案；（二）议决预算。按诸议程，议员所议者，尤以政府之提案为多。盖以行政官吏习知人民之需要；其提出法案，几经专家考虑审察，然后交议，由下院讨论之，修改之，或否决之。当其辩论之时，阁员出席于议院者，得解释答难。草案经下院三读通过之后，则移于贵族院，待其通过，上奏天皇。议案经一院议决而他院欲修改者，由两院委员协会议之。此项委员凡六人，上下议院各选出三人，议决之后，上奏天皇，天皇则裁可，或否决之。其裁可者，经公布之后始为法律。二院享同等权利，草案有先由贵族院通过而交下院者，其程序如前。惟预算草案必先交于下院。（其详见后）议会又有质问之权：质问云者，询问内阁之政策或外交事件，而请阁员答复之也。答复如不满意，议员仍不得如欧洲大陆诸国提出不信任案，而能必使之辞职。议会讨论之时，阁员虽可出席；其身非为议员，不得投票。

第四章共有二条（五十五—五十六），规定国务大臣及枢密顾问之职权。第五十五条云：“国务大臣，辅弼天皇，且任其责……”所谓任其责者，何所指耶？宪法公布之初，政治学者，不知国务大臣将对天皇负责，抑对议会负责。伊藤解释宪法，谓其指对天皇负责。对天皇负责云者，天皇本于其意，委任阁员，不必限于政党首领；阁员有不惬其意者，无论何时，可免其职也。伊藤初意，以为阁员负责，系指各个人而言。其后惯例，一人免职，全体阁员，皆随之俱去。其辅弼云者，日人解释之，以为敷陈意见之谓也。日本法律，天皇敕令，非经国务大臣之副署，不得有效。副署者，示其与天皇同意也。阁员苟为政党首领，对于议会负责，则天皇大权，归于国务大臣矣。故必天皇有任免之权，遇有不能与之合作者，可以罢免。第五十六条，载明枢密顾问（枢密院）之职。顾问皆为曾有勋劳于国之大臣；遇有国家大事，天皇谘询其意，始得召集会议。其所谘询，惟关于宪法问题。枢密院外，又有元老；宪法中盖无只字及之。然元老以其荣誉勋劳，介绍新阁，位极尊而影响至大。

第五章凡五条（五十七—六十一），皆关于司法之规定。第五十八条云：“法官以具有法律所规定之资格者任之，不得无故免职。”法官根据法律，裁判讼事，日本司法，可谓独立。然所谓司法独立者，非如三权分立之说；乃法官不受立法机关行政长官之干涉，而能依据法律判决曲直之谓也。其事实如司法组织，必由法律规定；捕获囚徒，尝恃行政官厅之助力，非立法行政皆与司法有关耶？第六十一条，明言行政裁判所与普通裁判所之分。其制盖取于法国，利益有二：（一）官吏因公事被控于普通法庭者，受审之时，手续繁多，或将碍其职务。设立行政裁判所；可去其弊。（二）普通法官，无专门知识，解释复杂之行政事务，其判曲直时或不公；行政裁判所，得免此弊。普通法庭，共分四级：（一）区裁判所，处理非讼事件，及法律规定较轻之民事刑事。（二）地方裁判所，受理人民不服区裁判所之判决案件；其民事刑事，不受区裁判所处理者，控诉于此。（三）控诉裁判所，审理人民不服下级裁判所之判决者。（四）大审院，为全国最高之法庭。四级之中，区裁判所有法官一人；余采合议制。裁判所外，又有检事，补助法庭执行职权之机关也。遇有刑事，代人控诉；对于民事，审查证情；又能代表公益，陈述意见。其性质殆如行政官也，而受司法大臣之统驭。

第六章关于预算，凡十一条（六十二—七十二）。宪法载明预算必经议会之协赞。然第六十二条则云：“行政手续费金，不在此例。”第六十三条又云：“现行税租未更改者，依旧征收。”第六十六条，略谓“皇室经费，依定额支出者，无待议会之协赞”。第六十七条，载明“岁出属于宪法上之大权及法律上政府之义务者，非经政府之同意，则帝国议会，不得或除或减”。“宪法上之大权”，系指官吏俸金，海陆军费，勋章褒金等。“法律上政府之义务”，系指公债子金神社费等。第七十一条又曰：“若本年预算不能成立，政府可取上年之预算以施行之。”综观以上条文，议会关于预算之权，其范围殊狭。盖预算与政策，二者至有关系；伊藤深惧议会借预算之权，次第扩张而束缚政府，故于宪法重限制之。帝国议会，召集之后，尝借减预算，攻击政府。会两院以预算起争执，上奏天皇；天皇因解释宪法，谓两院对于预算享平等之权，借此以减其势。

末节四条（七十三—七十六），其最重要者，为修改宪法问题。第七十三条，明言改正宪法条文之时，所具之议案，当以敕令，交于议会；两院之出席议员，非各有总数三分之二以上，不得开议；非得出席议员三分之二以上之同意，不为有效。就其所根据之学理言之，天皇原以宪法赐与人民；如其修改，虽为全国人民所欲，而非天皇一人之意，亦不宜为；故其手续困难，较之美国宪法，犹远过之。而在事实，则其条文，载明政府组织之大纲；其宪法历三十余年迄未修改。至其唯一利益，又在使人民重视宪法，习其条文，保而守之，演为风俗。

日本宪法七十六条，无只字关于地方自治。盖其地方制度，采于德国，与法相近，统一集权制也。日本地方官吏，固由中央派出，奉行中央政府之命令，办理地方行政之事务；而法律又认地方为自治团体之行政机关。其阶级最下，地方最小者，厥为町村，设有町村长及议会。町村长为行政官，执行议会之议决案；议会则由其地人民所举之代表组织之，议决预算，制定条例。其上则为市；市之组织，大体与町村相似。又其上为郡县府，三者各有参事会及议会；参事为行政机关，执行议会之议决案；议会议决预算条例公共事务等。凡此团体，皆受知事群长之监督，其职权殊小。

宪法全体，条文空疏，字句宽泛；其细则将因环境变迁而改者，皆以法律定之，故能久未修改。伊藤之起草，其用心良苦，吾人评论，决不能以今日之理想为判断。有足为伊藤病者，其即修改宪法之条文乎？其改正之困难，已略述于上。他日有性好动之政客，不愿久束缚于宪法，而放弃其预算大权及责任内阁，则困难立生。欲解决此问题，将有二途：（一）因时之需，天皇以敕文移交于议会，令议修改宪法。（二）本于民意，解释宪法，扩张议会之权。又宪法中之条文，常有足令吾人发噱者，厥为第一条所载“日本帝国由万世一系之天皇统治之”。细思其义，此不过日人之思想习惯，而以之规定于宪法耳。然则日本之宪法，其将与天皇同其始终欤？