天下未有无人民而可称之为国家者，亦未有无政府而可称之为国家者，政府与人民，
皆构造国家之要具也。故谓政府为人民所有也不可，谓人民为政府所有也尤不可，盖政
府、人民之上，别有所谓人格（人格之义屡见别篇。）之国家者，以团之统之。国家握
独一最高之主权，而政府、人民皆生息于其下者也。重视人民者，谓国家不过人民之结
集体，国家之主权即在个人（谓一个人也）。其说之极端，使人民之权无限，其弊也，
陷于无政府党，率国民而复归于野蛮。重视政府者，谓政府者国家之代表也，活用国家
之意志而使现诸实者也，故国家之主权，即在政府。其说之极端，使政府之权无限，其
弊也，陷于专制主义，困国民永不得进于文明。故构成一完全至善之国家。必以明政府
与人民之权限为第一义。
因人民之权无限以害及国家者，泰西近世，间或有之，如十八世纪末德国革命之初
期是也。虽然，此其事甚罕见，而纵观数千年之史乘，大率由政府滥用权限，侵越其民，
以致衰致乱者，殆十而八九焉。若中国又其尤其者也。故本论之宗旨，以政府对人民之
权限为主眼，以人民对政府之权限为附庸。
政府之所以成立，其原理何在乎？曰：在民约。（民约之义，法国硕儒卢梭倡之，
近儒每驳其误，但谓此义为反于国家起原之历史则可，谓其谬于国家成立之原理则不可。
虽憎卢梭者，亦无以难也。）人非群则不能使内界发达，人非群则不能与外界竞争，故
一面为独立自营之个人，一面为通力合作之群体。（或言由独立自营进为通力合作，此
语于论理上有缺点。盖人者能群之动物，自最初即有群性，非待国群成立之后而始通合
也。既通合之后，仍常有独立自营者存，其独性不消灭也。故随独随群，即群即独，人
之所以贵于万物也。）此天演之公例，不得不然者也。既为群矣，则一群之务不可不共
任其责固也。虽然，人人皆费其时与力于群务，则其自营之道，必有所不及。民乃相语
曰：吾方为农，吾方为工，吾方为商，吾方为学，无暇日无余力以治群事也，吾无宁于
吾群中选若干人而一以托之焉，斯则政府之义也。政府者，代民以任群治者也，故欲求
政府所当尽之义务，与其所应得之权利，皆不可不以此原理为断。
然则政府之正鹄何在乎？曰：在公益。公益之道不一，要以能发达于内界而竞争于
外界为归。故事有一人之力所不能为者，则政府任之；有一人之举动妨及他人者，则政
府弹压之。政府之义务虽千端万绪，要可括以两言：一曰助人民自营力所不逮，二曰防
人民自由权之被侵而已。率由是而纲维是，此政府之所以可贵也。苟不尔尔，则有政府
如无政府，又其甚者，非惟不能助民自营力而反窒之，非惟不能保民自由权而又自侵之，
则有政府或不如其无政府。数千年来，民生之所以多艰，而政府所以不能与天地长久者，
皆此之由。
政府之正鹄不变者也，至其权限则随民族文野之差而变，变而务适合于其时之正鹄。
譬诸父兄之于子弟，以导之使成完人为正鹄。当其孩幼也，父兄之权限极大，一言一动，
一饮一食，皆干涉之，盖非是则不能使之成长也。子弟之智德才力，随年而加，则父兄
之干涉范围，随年而减。使在弱冠强仕之年，而父母犹待以乳哺孩抱时之资格，一一干
涉之，则于其子弟成立之前途，必有大害。夫人而知矣，国民亦然。当人群幼稚时代，
其民之力未能自营，非有以督之，则散漫无纪，而利用厚生之道不兴也；其民之德未能
自治，非有以钳之，则互相侵越，而欺凌杀夺之祸无穷也。当其时也，政府之权限不可
不强且大。及其由拨乱而进升平也，民既能自营矣，自治矣，而犹欲以野蛮时代政府之
权以待之，则其俗强武者，必将愤激思乱，使政府岌岌不可终日；其俗柔懦者，必将消
缩萎败，毫无生气，而他群且乘之而权其权、地其地、奴其民，而政府亦随以成灰烬。
故政府之权限，与人民之进化成反比例，此日张则彼日缩，而其缩之，乃正所以张之也。
何也？政府依人民之富以为富，依人民之强以为强，依人民之利以为利，依人民之权以
为权，彼文明国政府，对于其本国人民之权，虽日有让步，然与野蛮国之政府比较，其
尊严荣光，则过之万万也。
今地球中除棕、黑、红三蛮种外，大率皆开化之民矣。然则其政府之权限当如何？
曰：凡人民之行事，有侵他人之自由权者，则政府干涉之，苟非尔者，则一任民之自由，
政府宜勿过问也。所谓侵人自由者有两种：一曰侵一人之自由者，二曰侵公众之自由者。
侵一人自由者，以私法制裁之；侵公众自由者，以公法制裁之。私法、公法，皆以一国
之主权而制定者也，（主权或在君，或在民，或君民皆同有，以其国体之所属而生差
别。）
而率行之者，则政府也。最文明之国民，能自立法而自守之，其侵人自由者益希，
故政府制裁之事，用力更少。史称尧舜无为而治，若今日立宪国之政府，真所谓无为而
治也。不然者，政府方日禁人民之互侵自由，而政府先自侵人民之自由，是政府自己蹈
天下第一大罪恶。（西哲常言：天下罪恶之大，未有过于侵人自由权者。）而欲以令于
民，何可得也！且人民之互相侵也，有裁制之者；而政府之侵民也，无裁制之者；是人
民之罪恶可望日减，而政府之罪恶且将日增也。故定政府之权限，非徒为人民之利益，
而实为政府之利益也。
英儒约翰·弥儿所著《自由原理》（johnstuartmillsonliberty）有云：
纵观往古希腊、罗马、英国之史册，人民常与政府争权。
其君主或由世袭，或由征服，据政府之权势，其所施行，不特不从人民所好而已，
且压抑之蹂躏之。民不堪命，于是爱国之义士出，以谓人民之不宁，由于君权之无限，
然后自由之义乃昌。人民所以保其自由者，不出二法：一曰限定宰治之权，与君主约，
而得其承诺，此后君主若背弃之，则为违约失职，人民出其力以相抵抗，不得目为叛逆
是也；二日人民得各出己意，表之于言论，著之于律令，以保障全体之利益是也。此第
一法，欧洲各国久已行之；第二法，则近今始发达，亦渐有披靡全地之势矣。
或者曰：在昔专制政行，君主知有已不知有民，则限制其权，诚非得已。今者民政
渐昌，一国之元首，（元首者，兼君主国之君主、民主国之大统领而言。）殆皆由人民
公选而推戴之者，可以使之欲民所欲而利民所利，暴虐之事，当可不起。然则虽不为限
制亦可乎？曰：是不然，虽民政之国，苟其政权限不定，则人民终不得自由。何也？民
政之国，虽云人皆自治而非治于人，其实决不然。一国之中，非能人人皆有行政权，必
有治者与被治者之分。其所施政令，虽云从民所欲，然所谓民欲者，非能全国人之所同
欲也，实则其多数者之所欲而已。
（按：民政国必有政党，其党能在议院占多数者，即握政府之权，故政治者，实从
国民多数之所欲也。往昔政学家谓政治当以求国民全体之幸福为正鹄，至硕儒边沁，始
改称以最大多数之最大幸福为正鹄，盖其事势之究者，仅能如是也。）苟无限制，则多
数之一半，必压抑少数之一半，彼少数势弱之人民，行将失其自由，而此多数之专制，
比于君主之专制，其害时有更甚者。故政府与人民之权限，无论何种政体之国，皆不可
不明辨者也。
由此观之，虽在民权极盛之国，而权限之不容已，犹且若是，况于民治未开者耶？
记不云乎：“天生民而立之君，使司牧之，岂其使一人肆于民上也？”故文明之国家，
无一人可以肆焉者，民也如是，君也如是，少数也如是，多数也如是。
何也？人各有权，权各有限也。权限云者，所以限人不使滥用其自由也。滥用其自
由，必侵人自由，是谓野蛮之自由；无一人能滥用其自由，则人人皆得全其自由，是谓
文明之自由。
非得文明之自由，则国家未有能成立者也。
中国先哲言仁政，泰西近儒倡自由，此两者其形质同而精神迥异，其精神异而正鹄
仍同。何也？仁政必言保民，必言牧民。牧之保之云者，其权无限也，故言仁政者，只
能论其当如是，而无术以使之必如是。虽以孔孟之至圣大贤，哓音瘏口以道之，而不能
禁二千年来暴君贼臣之继出踵起，鱼肉我民，何也？治人者有权，而治于人者无权，其
施仁也，常有鞭长莫及、有名无实之忧，且不移时而熄焉；其行暴也，则穷凶极恶，无
从限制，流毒及全国，亘百年而未有艾也。圣君贤相，既已千载不一遇，故治日常少而
乱日常多。若夫贵自由定权限者，一国之事，其责任不专在一二人，分功而事易举，其
有善政，莫不遍及，欲行暴者，随时随事，皆有所牵制，非惟不敢，抑亦不能，以故一
治而不复乱也。是故言政府与人民之权限者，谓政府与人民立于平等之地位，相约而定
其界也，非谓政府畀民以权也。（凡人必自有此物，然后可以畀人，民权者非政府所自
有也，何从畀之？孟子曰：“天子不能以天下与人。”亦以天下非天子所能有故也。）
赵孟之所贵，赵孟能贱之，政府若能畀民权，则亦能夺民权，吾所谓形质同而精神迥异
者此也。然则吾先圣昔贤所垂训，竟不及泰西之唾余乎？是又不然，彼其时不同也。吾
固言政府之权限，因其人民文野之程度以为比例差。
当二千年前，正人群进化第一期，如扶床之童，事事皆须借父兄之顾复，故孔孟以
仁政为独一无二之大义，彼其时政府所应有之权，与其所应尽之责任，固当如是也。政
治之正鹄，在公益而已。今以自由为公益之本，昔以仁政为公益之门，所谓精神异而正
鹄仍同者此也。但我辈既生于今日，经二千年之涵濡进步，俨然弃童心而为成人，脱蛮
俗以进文界矣，岂可不求自养自治之道，而犹学呱呱小儿，仰哺于保姆耶？抑有政府之
权者，又岂可终以我民为弄儿也？权限乎？建国之本，太平之原，舍是曷由哉！