【上神宗皇帝書】

熙寧二年三月日，具位臣蘇轍謹冒萬死再拜上書皇帝陛下：臣官至疏賤，朝廷之事非所得言。然竊自惟，雖其勢不當進言，至於報國之義，猶有可得言者。昔仁宗親策直言之士，臣以不識忌諱得罪於有司，仁宗哀其狂愚，力排群議，使臣得不遂棄於世。臣之感激，思有以報，為日久矣。今者，陛下以聖德臨御天下，將大有為以濟斯世，而臣材力駑下，無以自效，竊聽之道路，得其一二，思致之左右。苟懲創前事，不復以聞，則其思報之誠，沒世而不能自達，是以輒發其狂言而不知止。

臣聞善為國者，必有先後之次，自其所當先者為之，則其後必舉。自其所當後者為之，則先後並廢。《書》曰：「欲升高，必自下。欲陟遐，必自邇。」世未有不自下而能高，不自近而能遠者。然世之人常鄙其下而厭其近，務先從事於高遠，不知其不可得也。《詩》曰：「無田甫田，維莠驕驕。無思遠人，勞心忉忉。」以為田甫田而力不給，則田茀而不治，不若不田也。思遠人而德不足，則心勞而無獲，不若不思也。欲田甫田，則必自其小者始。小者之有餘，而甫田可啟矣。欲來遠人，則必自其近者始，近者之既服，而遠人自至矣。苟由其道，其勢可以自得。苟不由其道，雖強求而不獲也。臣愚不肖，蓋嘗試妄論今世先後之宜，而竊觀陛下設施之萬一。以為所當先者，失在於不為。而所當後者，失在於太早。然臣非敢以信然也，特其所見有近於是者，是以因其近似而為陛下深言之。

伏惟陛下即位以來，躬親庶政，聰明睿智，博達宏辯，文足以經治，武足以制斷，重之以勤勞，加之以恭儉，凡古之帝王，曠世而不能有一焉者，陛下一旦兼而有之矣。夫以天縱之姿，濟之以求治之心，施之於事，宜無為而不成，無欲而不遂。今也為國曆年於茲，而治不加進，天下之弊日益於前世。天下之人未知所以適治之路，災變橫生，川原震裂，江河湧沸，人民流離，災火繼作，曆月移時，而其變不止。此臣所以日夜思念而不曉，疑其先後之次，有所未得者也。

夫今世之患，莫急於無財而已。財者為國之命，而萬事之本。國之所以存亡，事之所以成敗，常必由之。昔趙充國論備邊之計，以為湟中穀斛八錢。糴三百萬斛，羌人不敢動矣。諸葛亮用兵如神，而以糧道不繼，屢出無功。由是觀之，苟無其財，雖有聖賢，不能自致於跬步。苟有其財，雖庸人可以一日而千里。陛下頃以西夏不臣，赫然發憤，建用兵之策，招來橫山之民，將奪其險阻，破壞其國而後已。方是之時，夏人殘虐失眾，橫山之民厭苦思漢，而又乘其薦饑，苟加之以兵，此非計之失者也。然而沿邊無數月之糧，關中無終歲之儲，而所興之役，有莫大之費。陛下方且泰然，不以為憂，以為萬舉而有萬全之功。既而邊臣失律，先事輕發，亦既入踐其國，係虜其民矣。然而陛下得其地而不敢收，獲其人而不敢臣，雖有成功，而不能繼也，其終卒致於廢黜謀臣而講和好。夫陛下謀之於期年之前而罷之於既廢之後，豈以為是失當而悔之哉！誠無財以善其後爾。且夫財之不足，是為國之先務也。至於鞭笞四夷，臣服異類，是極治之餘功，而太平之粉飾也。然今且先之，此臣所以知其先後之次有所未得者也。今者陛下懲前事之失，出秘府之財，徙內郡之租賦，督轉漕之吏使，備沿邊三歲之畜。臣以此疑陛下之有意乎財矣，然猶以為未也，何者？秘府之財，不可多取，而內郡之民，不可重困。可以紓目前之患，而未可以為長久之計。此臣所以求效其區區而不能自巳也。蓋善為國者不然，知財之最急而萬事賴焉。故常使財勝其事而事不勝財，然後財不可盡而事無不濟。財者車馬也，事者其所載物也。載物者常使馬輕其車，車輕其物，馬有餘力，車有餘量，然後可以涉塗泥而車不僨，登阪險而馬不躓。今也四方之財，莫不盡取，民力屈矣，而上用不足，平居惴惴，僅能以自完，而事變之生，復不可料。譬如弊車羸馬，而引丘山之載，幸而無虞，猶恐不能勝，不幸而有陰雨之變，陵谷之險，其患必有不可知者。故臣深思極慮，以為方今之計，莫如豐財。然臣所謂豐財者，非求財而益之也，去事之所以害財者而已矣。夫使事之害財者未去，雖求財而益之，財愈不足。使事之害財者盡去，雖不求豐財，然而求財之不豐，亦不得也。故臣謹為陛下言事之害財者三：一曰冗吏，二曰冗兵，三曰冗費。

冗吏之說曰：請原古之所以置吏之意，有是民也，而後有是官，有是官也，而後有是吏，量民而置官，量官而求吏，其本凡以為民而已，是以古者即其官以取人，郡縣之職缺而取之於民，府寺之屬缺而取之於郡縣，出以為守令，入以為卿相，出入相受，中外相貫，一人去之，一人補之，其勢不容有冗食之吏。近世以來，取人不由其官，士之來者無窮，而官有限極。於是兼守判知之法生，而官法始壞，浸淫分散，不復其舊。是以吏多於上，而士多於下，上下相窒。譬如決水於不流之澤，前者未盡，來者已至填咽充滿，一陷於其中而不能出。故布衣之士多方以求官，已仕之吏多方以求進，下慕其上，後慕其前，不愧詐偽，不恥爭奪，禮義消亡，風俗敗壞，勢之窮極，遂至於此。於人情紓則樂易，樂易則有所不為；窘則懣亂，懣亂則無所不至。今使眾人相與皆出於隘，足履相躡，肩肘相逮，傍徨而不得進，又將禁其奔走而爭先者。苟將禁之，則莫如止來者而辟其隘。今也驅市人而納之，不勝其多也，設險於中塗而艱難之，是以法愈設，而爭愈甚。惟陛下以時救之，下哀痛之書，明告天下，以吏多之故，與之更立三法。

其一，使進士諸科增年而後舉，其額不增，累舉多者無推恩。其說曰：凡今之所以至於不可勝數者，以其取之之多也。古之人其擇吏也甚精，人知吏之不可以妄求，故不敢輕為士，為士者皆其修潔之人也。今世之取人，誦文書，習程課，未有不可為吏者也。其求之不難而得之甚樂，是以群起而趨之。凡今農工商賈之家，未有不舍其舊而為士者也。為士者日多，然而天下益以不治。舉今世所謂居家不事生產，仰不養父母，俯不恤妻子，浮遊四方，侵擾州縣，造作誹謗者，農工商賈不與也。祖宗之世，士之多少，其比於今不能一二也。然其削平僭亂，創制立法，功業卓然見於後世，今世之士，不敢望其萬一也。士之多不及於今世，而功則過之，無足怪者，取之至少，則人不敢輕為士。其所取者，皆州郡之選人也。故為是法，使人知上意之所向，十年之後，無實之士將不黜而自滅。且夫設科以待天下之士，蓋將使其才者得之，不才者不可得也，吾則取之而彼則不能得，猶曰雖不能得而累舉多者，必取無棄，則是以官徇人也。且累舉之士，類非少年矣，耳目昏塞，筋力疲倦，而後得之，數日而計之，知其不能有所及也，則其為政無所賴矣。今有人畜牛羊而求牧，既取其壯者，又取其老者。取其壯者曰：「吾取其力也。」取其老者曰：「吾憐其老也。」如憐其老而已，則曷為以累牛羊哉！苟誠以為有遺才焉，則今所謂遺逸之書，有以收之矣。

其二，使官至於任子者，任其子之為後者，世世祿仕於朝，襲簪紱而守祭祀，可以無憾矣。然而為是法也，則必始於二府。法行於賤而屈於貴，天下將不服。天下不服，而求法之行，不可得也。蓋矯失以救患者，必有所過而後濟。臣非不知二府之不可以齒庶官也。

其三，使百司各損其職掌，而多其出職之歲月。其說曰：百司，臣不得而盡詳也，請言其尤甚者，莫如三司。三司之吏，世以為多而不可損，何也？國計重而簿書眾也。臣以為不然。主大計者，必執簡以御繁，以簡自處，而以繁寄人。以簡自處，則心不可亂；心不可亂，則利至而必知，害至而必察。以繁寄人，則事有所分；事有所分，則毫末不遺，而情偽必見。今則不然，舉四海之大，而一毫之用必會於三司，故三司者案牘之委也。案牘既積，則吏不得不多。案牘積而吏多，則欺之者眾，雖有大利害，不能察也。夫天下之財，下自郡縣而至於轉運，轉相鉤較，足以為不失矣。然世常以轉運使為不可獨信，故必至於三司而後已。夫苟轉運使之不可獨信而必三司之可任，則三司未有不責成於吏者，豈三司之吏則重於轉運使歟？故臣以為天下之財，其詳可分於轉運使，而使三司歲攬其綱目，既使之得優遊以治財貨之源，又可頗損其吏，以絕亂法之弊。苟三司猶可損也，而百司可見矣。

然此三法者，皆世之所謂拂世戾俗，召怨而速謗者也。今且將行之，臣非敢犯眾人之怒而行此危事也，以為有可行之道焉。何者？自臺省六品、諸司五品，一郊而任一人，自兩制以上，一歲而任一人，此祖宗百年之法，相承而不變者也，而仁宗之世則損之；三載而考績無罪者遷其官，自唐以來，亦未始有變者也，而英宗之世則增之。此二者，夫豈便於世俗哉，然而莫敢怨者，以為吏多而欲損者，天下之公議，其不欲者，天下之私計也。以私計而怨公議，其為怨也不直矣。是以善為國者，循理而不恤怨。非不恤怨，知其無能為也。且今此三法者，固未嘗行也，然而天下亦不免於怨，何者？士之出身為吏者，捐其生業，棄其田里，以盡力於王事，而今也以吏多之故，積勞者久而不得遷，去官者久而不得調，又多為條約以沮格之，減罷其舉官，破壞其考第，使之窮窘無聊，求進而不遂，此其為怨豈減，於布衣之士哉！均之二怨皆將不免，然使新進之士日益多，國力匱竭而不能支，十年之後，其患必有不可勝言者。故臣願陛下親斷而力行之。

苟日增之吏漸於衰少，則臣又將有以治其舊吏，使諸道職司，每歲終任其所部郡守監郡，各任其屬，曰：自今以前，未有以私罪至某，贓罪正入已至若干者，二者皆自上，鈞其輕重而裁之，已而以他事發，則與之同罪，雖去官與赦不降也。夫以私罪至某，贓罪正入已至若干，其為惡也著矣，而上不察，則上之不明亦可知矣，故雖與之同罪而不過。

今世之法，任人者任其終身，苟其有罪，終身鈞坐之。夫任人之終身，任其未然之不可知者也，任人之歲終而無過，任其已然之可知者也。臣請得以較之：任其未然之不可知，雖聖人有所不能。任其已然之可知，雖眾人能之。今也任之以聖人之所不能既不敢辭矣，而況任之以眾人之所能，顧不可哉！且按察之吏，則亦不患其不知也，患其知而未必皆按，曰：「是無損於我，而徒以為怨云爾。」今使其罪及之，其勢將無所不問。陛下誠能擇奉公疾惡之臣而使行之，陛下厲精而察之，去民之患如除腹心之疾，則其以私罪至某，贓罪正入已至若干者，非復過誤，適陷於深文者也。苟遂放歸，終身不齒，使奸吏有所懲，則冗吏之弊可去矣。

冗兵之說曰：臣聞國朝創業之初，四方割據，中國地狹，兵革至少。其後蕩滅諸國，拓地既廣，兵亦隨眾。雍熙之間，天下之兵僅三十萬。方此之時，屯戍征討，百役並作，而兵力不屈，未嘗有兵少之患也。自咸平、景德以來，契丹內侵，繼遷叛逆，每有警急，將帥不問得失，輒請益兵。於是召募日增，而兵額之多，遂倍前世。其後寶元、慶曆之間，元昊竊發，復使諸道點民為兵，而沿邊所屯至七八十萬，自是天下遂以百萬為額。雖復近歲無事，而關中之兵，至於二十八萬。舉雍熙天下之眾，適以備方今關中一隅之用，兵多之甚，於此見矣。然臣聞方今宿邊之兵，分隸堡障，戰後統於將帥者其實無幾。每一見賊，賊兵常多，我兵常少，眾寡不敵，每戰輒敗。往者將帥失利，未有不以此自解者也。夫祖宗之兵至少，而常若有餘，今世之兵至多，而常患於不足。此二者不可不察也。

兵法有之曰：興師十萬，出征千里。百姓之費，公家之奉，日費千金，內外騷動，怠於道路者，七十萬家。而愛爵祿百金，不能知敵之情者，不仁之至也。故三軍之事，莫親於間，賞莫重於間。間者，三軍之司命也。臣竊惟祖宗用兵，至於以少為多，而今世用兵至於以多為少，得失之原，皆出於此。何以言之？臣聞太祖用李漢超、馬仁瑀、韓令坤、賀惟忠、何繼筠等五人使備契丹，用郭進、武守琪、李謙溥、李繼勳等四人使備河東，用趙讚、姚內斌、董遵誨、王彥昇、馮繼業等五人使備西羌，皆厚之以關市之徵，饒之以金帛之賜，其家屬之在京師者，仰給於縣官，貿易之在道路者，不問其商稅。故此十四人者皆富厚有餘，其視棄財如棄糞土，賙人之急如恐不及。是以死力之士，貪其金錢，捐軀命，冒患難，深入敵國，刺其陰計而效之。至於飲食動靜無不畢見，每有入寇輒先知之。故其所備者寡而兵力不分，敵之至者舉皆無得而有喪。是以當此之時，備邊之兵多者不過萬人，少者五六千人。以天下之大，而三十萬兵足為之用。今則不然，一錢以上，皆籍於三司，有敢擅用，謂之自盜。而所謂公使錢，多者不過數千緡。百須在焉，而監司又伺其出入而繩之以法。至於用間，則曰「官給茶采。」夫百餅之茶，數束之采，其不足以易人之死也明矣。是以今之為間者，皆不足恃，聽傳聞之言，采疑似之事，其行不過於出境，而所問不過於熟戶，苟有藉口以欺其將帥則止矣，非有能知敵之至情者也。敵之至情，既不可得而知，故常多屯兵以備不意之患，以百萬之眾而常患於不足，由此故也。陛下何不權其輕重而計其利害，夫關市之徵比於茶采則多，而三十萬人之奉，比於百萬則約。眾人知目前之害，而不知歲月之病。平居不忍棄關市之徵以與人，至於百萬則恬而不知怪。昔太祖起於布衣，百戰以定天下，軍旅之事其思之也詳，其計之也熟矣。故臣願陛下復修其成法，擇任將帥，而厚之以財，使多養間諜之士，以為耳目。耳目既明，雖有強敵而不敢輒近，則雖雍熙之兵，可以足用於今世。陛下誠重難之，臣請陳其可減之實。何者？今世之強兵，莫如沿邊之土人。而今世之惰兵，莫如內郡之禁旅。其名愈高，其廩愈厚。其廩愈厚，其材愈薄。往者，西邊用兵，禁軍不堪其役，死者不可勝計。羌人每出，聞多禁軍，輒舉手相賀；聞多土兵，輒相戒不敢輕犯。以實較之，土兵一人，其材力足以當禁軍三人。禁軍一人，其廩給足以贍土兵三人。使禁軍萬人在邊，其用不能當三千人，而常耗三萬人之畜。邊郡之儲比於內郡，其價不啻數倍。以此權之，則土兵可益，而禁軍可損，雖三尺童子知其無疑也。陛下誠聽臣之謀，臣請使禁軍之在內郡者，勿復以戍邊。因其老死與亡，而勿復補，使足以為內郡之備而止。去之以漸，而行之以十年，而冗兵之弊可去矣。

冗費之說曰：世之冗費，不可勝計也。請言其大與臣之所知者，而陛下以類推之。

臣聞事有所必至，恩有所必窮。事至而後謀，則害於事。恩窮而後遷，則傷於恩。昔者太祖、太宗，敦睦九族，以先天下。方此之時，宗室之眾無幾也，是以合族於京師，久而不別。世曆五聖，而太平百年矣，宗室之盛未有過於此時者也。祿廩之費多於百官，而子孫之眾宮室不能受。無親疏之差，無貴賤之等，自生齒以上皆養於縣官，長而爵之，嫁娶喪葬無不仰給於上，日引月長，未有知其所止者。此亦事之所必至，而恩之所必窮者也。然而未聞所以謀而遷之。古者天子七廟，三昭三穆，與太祖而七。以人子之愛其親，推而上之，至於其祖，由祖而上，至於百世，宜無所不愛。無所不愛，則宜無所不廟。苟推其無窮之心，則百世之祖，皆廟而後為稱也。聖人知其不可，故為之制，七廟之外，非有功德則迭毀，春秋之祭不與。莫貴於天子，莫尊於天子之祖，而廟不加於七，何者？恩之所不能及也。何獨至於宗室而不然。臣聞三代之間，公族有以親未絕而列於庶人者，兩漢之法，帝之子為王，王之庶子猶有為侯者，自侯以降，則庶子無復爵土。蓋有去而為民者，有自為民而復仕於朝者，至唐亦然。故臣以為，凡今宗室，宜以親疏貴賤為差，以次出之，使得從仕比於異姓，擇其可用而試之以漸。凡其祿秩之數、遷敘之等、黜陟之制、任子之令與異姓均。臨之以按察，持之以寮吏，威之以刑禁，以時察之，使其不才者不至於害民，其賢者有以自效。而其不任為吏者則出之於近郡，官為廬舍而廩給之，使得占田治生，與士庶比。今聚而養之，厚之以不訾之祿，尊之以莫貴之爵，使其賢者老死鬱鬱而無所施，不賢者居處隘陋，戚戚而無以為樂，甚非計之得也。昔唐武德之初，封從昆弟子，自勝衣以上者皆爵郡王。太宗即位，疑其不便，以問大臣，封德彝曰：「爵命崇則力役多，以天下為私奉，非至公之法也。」於是疏屬王者降為公。夫自王而為公，非人情之所樂也，而猶且行之。今使之爵祿如故而獲治民，雖有內外之異，宜無有怨者。然臣觀朝廷之議，未嘗敢有及此，何者？以宗室之親，而布之於四方，懼其啟奸人之心、而生意外之變也。臣竊以為不然，古之帝王，好疑而多防，雖父子兄弟不得尺寸之柄，幽囚禁錮，齒於匹夫者，莫如秦、魏。然秦、魏皆數世而亡。其所以亡者，劉氏、項氏與司馬氏，而非其宗室也。故為國者，苟失其道，雖胡越之人皆得謀之。苟無其釁，雖宗室誰敢覬者？惟陛下蕩然與之無疑，使得以次居外，如漢、唐之故。此亦去冗費之一端也。

臣聞漢、唐以來，重兵分於四方，雖有末大之憂，而饋運之勞不至於太甚。祖宗受命，懲其大患而略其細，故斂重兵而聚之京師。根本既強，天下承命而服。然而轉漕之費遂倍於古。凡今東南之米，每歲溯汴而上，以石計者，至五六百萬。山林之木盡於舟楫，州郡之卒弊於道路，月廩歲給之奉不可勝計。往返數千里，饑寒困迫，每每侵盜，雜以他物，米之至京師者皆非完物矣。由此觀之，今世之法，直以其力致之而不計其患，非法之良者也。臣願更為之法，舉今每歲所運之數而四分之。其二即用舊法，官出船與兵而漕之，凡皆如舊。其一募六道之富人，使以其船及人漕之，而所過免其商稅，能以若干至京師，而無所欺盜敗失者，以今三司軍大將之賞與之。方今濱江之民以其船為官運者，不求官直，蓋取官之所入，而不復較者得其贏以自潤，而富民之欲仕者，往往求為軍大將，以此推之，宜有應募者。其一官自置場，而買之京師，京師之兵，當得米而不願者，計其直以錢償之。夫物有常數，取之於南，則不足於北，舍之於東，則有餘於西，此數之必然而不可逃者也。今官欲買之，其始不免於貴。貴甚，則東南之民傾而赴之，赴之者眾，則將反於賤。致賤必以貴，致貴必以賤，此亦必然之數也。故臣願為此二者與舊法皆立，試其利害而較其可否，必將有可用者，然後舉而從之。此又去冗費之一端也。

臣聞富國有道，無所不恤者，富之端也。不足恤者，貧之源也。從其可恤而收之，無所不收，則其所存者廣矣。從其無足恤而棄之，無所不棄，則其所亡者多矣。然而世人之議者則不然，以為天下之富，而顧區區之用，此有司之職，而非帝王之事也。此說之行於天下，數百年於茲矣，故天下之費，其可已者常多於舊。臣不敢遠引前世，請言近歲之事。自嘉祐以來，聖人迭興，而天下之吏，京秩以上，再遷其官，天下郡守職司，再補其親戚。自治平京師之大水，與去歲河朔之大震，百役並作，國有至急之費，而郊祀之賞不廢於百官。自橫山用兵，供億之未定，與京西流民勞徠之未息，官私之困，日不暇給，而宗室之喪不俟歲月而葬。臣以此觀之，知朝廷有無足恤之義。臣誠知事之既往無可為者，然苟自今從其可恤而收之，則無益之費猶可漸減。此又去冗費之一端也。

臣不勝拳拳私憂過計，為是三冗之說以獻。伏惟陛下思深謀遠，聽斷詳盡，於天下之事無所不矚，臣之所陳，何足言者。然臣愚以為，苟三冗未去，要之十年之後，天下將益衰耗，難以復治。陛下何不講求其原而定其方略，擇任賢俊而授之以成法，使皆久於其官而後責其成績。方今天下之官，泛泛乎皆有欲去不久之心，侍從之臣逾年而不得代，則皇皇而不樂。今雖不能使之盡久，然至於諸道之職司，三司之官吏，沿邊之將佐，此皆與天子共成事者也。天下之事，將責成之而不久其任，開其源者不見其流，發其謀者不見其成功，此事之所以不得成也。陛下誠擇人而用之，使與二府皆久於其官。人知不得苟免而思長久之計，君臣同心，上下協力，磨之以歲月，如此而三冗之弊乃可去也。

然而為此猶有所患，何者？今世之士大夫，好同而惡異，疾成而喜敗，事苟不出於己，小有齟齬不合，則群起而排之。借如今使按察之官，任其屬吏，歲終而無過，此其勢必將無所不按，得罪者必將多於其舊。然則天下之口，紛然非之矣。不幸而有一不當，眾將群指以罪，法一不當，不能動，不幸而至於再三，雖上之人亦將不免於惑。眾人非之於下，而朝廷疑之於上，攻之者眾，而持之者不堅，則法從此敗矣。蓋世有耕田而以其耜殺人者，或者因以耕田為可廢。夫殺人之可誅與耕田之不可廢，此二事也。安得以彼而害此哉！故夫按人而不以其實者，罪之可也，而法之是非，則不在此。苟陛下誠以為可行，必先能破天下之浮議，使良法不廢於中道。如此而後，三冗之弊可去也。

三冗既去，天下之財得以日生而無害，百姓充足，府庫盈溢，陛下所為而無不成，所欲而無不如意。舉天下之從，惟所用之，以攻則取，以守則固，雖有西北二邊不臣之國，宥之則為漢文帝，不宥則為唐太宗，伸縮進退，無不在我。今陛下不事其本，而先舉其末，此臣所以大惑也。臣不勝憤懣，越次言事，雷霆之譴，無所逃避。臣轍誠惶誠恐頓首頓首謹書。