第一節 攘奪權力
自武昌起義至清廷遜位，在短短四個月內，三千年的中國君主政體一變而為民主政體。舉國上下對此前未之見的新情勢，既不相習，亦不了了，大都以為不過是由滿洲皇帝換了漢人總統，與歷代王朝的更易無大區別。革命黨人亦多缺乏民主政治運用的藝術與經驗，僅有理想與熱忱，舉措往往不切實際。立憲派之病與革命黨略同，革命期間一度與革命黨攜手不久又分道揚鑣轉而依附實力派的袁世凱。袁昧於時勢、以舊政權的繼承者自居，一意圖謀鞏固地位，擴張權力，予智自雄，排除異己，不明共和為何事。對於革命黨，先之以欺弄，終之以摧殘。曾為效命的立憲派，同遭遺棄，民國僅存虛名。
一、黨派分野與政局動盪
民國成立，同盟會聲勢煊赫，莫之與京，攀附者爭先恐後。嚮義者固然不少，趨炎附勢者更眾。一九一二年三月，由秘密組織改為公開政黨，以完成行政統一，促成地方自治，實行種族同化，採用國家社會政策，普及義務教育，男女平權，厲行徵兵，整理財政，力謀國際平等，移民實邊為政策。除力謀國際平等、男女平權兩項較為富有新的意義外，原有的平均地權、土地國有主張，變為空洞的國家社會政策。為便於與袁世凱聯好，曾有推汪兆銘為總理之議，未成事實，仍由孫中山任之，以黃興、黎元洪為協理。凡此者可見同盟會的妥協性。
同盟會為多種派系結合而成，內部久有爭執。和同盟會抗衡的立憲派，步調亦不齊一，大致可分為海外與國內兩支。前者由康有為、梁啟超領導，後者以張謇、湯化龍、孫洪伊、譚延闓為中堅。辛亥前二三年，華僑痛憤清廷的冥頑不靈，專事壓迫漢人，康、梁的保皇號召失去作用，傾向革命者漸增，辛亥革命軍起，加入同盟會者愈眾。梁自云：“海外吾黨，今止餘百分之二三。”康仍持保皇之說，梁則贊成共和。梁以未身預民國締造，較之張謇、湯化龍等，一時雖頗有遜色，但在立憲派中的聲望仍非他人所及。
首先脫離同盟會而別樹一幟的為章炳麟，一九一二年一月，與張謇等組成“中華民國聯合會”，繼更名“統一黨”。湖北孫武亦別立“民社”，聲勢不小，一九一二年五月，與統一黨合為“共和黨”，舉黎元洪為理事長，以保持全國統一，採用國家主義，以國家權力扶植國民進步，以平和實利立國為政綱，在臨時參議院中事事與同盟會對立，而為袁世凱張目。不久章炳麟派仍號統一黨，立場與共和黨並無大異。另一自同盟會分出而與立憲派有相當關係的政黨為“統一共和黨”。此外尚有性質相似的若干政團。純粹立憲派組成的為湯化龍、林長民的“共和建設討論會”，孫洪伊的“共和統一黨”，林林總總，大小政黨不下十餘，影響力較大的為同盟會，次為共和黨。
立憲派多認為康有為的主張已不合時宜，推梁啟超領導，重整旗鼓，有聯交袁世凱或與黎元洪派合流的兩種意見。梁傾向前者，袁亦樂於加以利用。清帝退位的第二天，梁士詒奉袁之命，致電梁啟超，謂袁有意延攬，已託張謇向同盟會疏通。袁當選總統後，梁啟超來電祝賀，暢論政黨問題，謂革命黨中的感情用事者，斷不能與袁相合，對之既不可威壓，又不可阿順，惟有使立憲派與革命黨中的有政治思想者，成一大黨，收為已用。袁大加稱道，謂“所策皆至確不易”，盼他早日歸來進行。立憲派謀以共和建設討論會為中心，再合併非同盟會各黨，如共和黨、統一黨，黎元洪居其名，梁啟超居其實，爭取各省都督如蔡鍔、譚延闓、程德全等的支持。一九一二年六月，政局不安，促梁返國運動益為積極，甚至蔡鍔、程德全、黎元洪請袁破格錄用。湯化龍認為時機已到，梁如歸國，可與黎元洪提攜，或合併各黨，或別造一黨使同盟會不敢輕侮，再取代同盟會的內閣。
上海和議之時，唐紹儀的態度已引起袁的猜疑。其後唐為促成袁與革命黨的合作，不惟加入同盟會，且曾勸袁南來，袁愈以為他與孫中山結納，別有所圖，楊士琦、楊度、趙秉鈞輩乘而謀孽。孫中山尚無意與袁爭一時長短，宋教仁則力主政黨內閣，人稱唐紹儀內閣為唐、宋內閣，唐不甘完全仰承袁的鼻息，宋尤不肯事事將順。袁不習於民主政治，左右又盡為舊日官僚及敵視同盟會的政客，袁、唐間的裂痕浸大。同盟會初欲假國會之力，以監督政府，使袁不得擅作威福。自共和黨出現，同盟會失去了對臨時參議院的控制。袁深知清室的迅速滅亡，由於外重內輕，進而謀收地方主權。此時他的勢力僅及於華北、東北，對於南方同盟會的都督固不能指揮自如，非同盟會的都督亦多各行其是。南京留守黃興，望高權重，有第二總統之稱，袁更有芒刺在背之感。因人成事的湖北黎元洪，形單影孤，革命黨人氣焰囂張，視黎蔑如，黎思結袁自保，袁復有意籠絡。袁以整頓軍務為名，命各省裁兵，不得自為風氣，阻撓侵越。黎承袁的意旨，主張軍務與民政分為二途，同盟會的都督力言不可。
借款不成，為清室被迫退位的另一原因。及袁當選總統後，軍費所需既鉅且急，英、美、德、法四國銀行團允於南北統一後供給，並應袁之請，先行墊付若干，附帶條件為此後墊款及善後大借款，須由四國銀行團優先承擔。袁再請墊款，銀行團要求監督用途，並不得向他處另借。唐紹儀以條件過苛，改向比利時銀行訂借。英、美、德、法公使指為失信，要求取消並道歉。唐不得已，允由銀行團承借。四國銀行團又要求借款開支須經其核准。遣散軍隊須由外國武官監督，唐不能接受。袁以唐將比國借款的大半付與南京政府，早已不滿，改命與唐不睦、籍隸共和黨的財政總長熊希齡與銀行團交涉，借款雖仍未商就，墊款則已成交。黃興連電責熊，共和黨進行倒唐，唐不安於位。直隸都督問題發生，更感難堪【註：直隸省議會請以王芝祥為該省都督，唐商得袁的首肯，表示同意。未幾袁藉口直隸軍人反對，背棄諾言，改命王芝祥赴南京辦理遣散軍隊，唐拒絕副署，袁置之不理】，遂於一九一二年六月十六日辭職出京，同盟會閣員繼之求去。共和黨、統一黨紛電詆唐蔑視職守，結黨把持，應組織超然內閣，袁即以外交總長陸徵祥為總理，以在臨時參議院發言不當，新提閣員悉被否決。北京軍警指參議院挾持私見，黎元洪責其違背共和精神，章炳麟斥為“奸府”，請袁便宜行事，盛傳將解散參議院。參議院迫於形勢，通過袁第二次提出的閣員，次日，即彈劾陸徵祥失職。陸稱病請假，由趙秉鈞代理，此為同盟會或國會與袁的第一次正面鬥爭，亦為袁第一次對同盟會或國會的脅迫。
孫中山將總統讓袁之後，決致力於國家建設，積極宣傳民生主義、實業發展、鐵路計劃。黃興亦請辭南京留守，示無割據之意。內閣問題發生，袁邀孫、黃入京，以期消弭政潮。同時從黎元洪之請，召武昌起義有功，而與黎積不相能的湖北軍務司副司長張振武、將校團團長方維北來，加以殺害，罪名是“圖謀不軌”，臨時參議院及黃興嚴詞詰問，袁為製造同盟會對黎的惡感，將黎來電公佈，使黎無以自解，死心相依。孫中山為顧全大局，八月下旬，毅然北上，黃興繼之而至。孫留京二十餘日，與袁會談十三次，希望袁作正式總統，十年內練陸軍百萬人，建築鐵路十萬里，袁即授以計劃全權。為使袁得以放手而為，孫、黃同意由趙秉鈞出任內閣總理。九月二十五日，袁發表八大政綱，謂係與孫、黃及黎元洪的共同協議，包括開放門戶，輸入外資，興辦鐵路、礦產，建置鋼鐵工廠，提倡國民實業，軍事、外交、財政、司法、交通取中央集權主義，其餘採地方分權主義，竭力調和黨見，維持秩序，早日獲得各國承認與借款。同日，任命趙秉鈞為國務總理，閣員多加入甫由同盟會改組而成的國民黨，算是國民黨內閣，國民黨願以全力贊助政府。
唐紹儀去職後，宋教仁認為同盟會的擴組與增強至為迫切。為爭取正式國會議員的多數，阻止梁啟超的大黨計劃，更有此必要。共和黨是同盟會勁敵，無法言歸於好，統一共和黨的幹部多為同盟會舊人，願於有條件之下與同盟會破鏡重圓。鑑於共和黨與袁世凱的勾結日急，同盟會接受了統一共和黨的要求，易名為國民黨，刪除政綱中的男女平權，改力謀國際平等為維持國際和平，改採用國家社會政策為注重民生政策，變總理制為理事制。八月二十五日，國民黨正式成立於北京，除同盟會、統一共和黨外，並加入了三個小政黨，孫中山任理事長，黃興、宋教仁、王寵惠、吳景濂等為理事。另有參議，列名者有各省都督，如胡漢民（粵）、柏文蔚（皖）、李烈鈞（贛）、閻錫山（晉）、譚延闓（湘）、尹昌衡（川）等，黨員中熟悉西方政治的固有，官僚政客亦多。此事係宋教仁一手促成，孫中山就請他代理理事長。
約在同盟會擴大而成為國民黨的同時，共和討論會亦與共和統一黨等政團商定合為民主黨，梁啟超的大黨希望頗有實現可能。袁世凱與孫中山、黃興達成協議後，並想將梁啟超收入彀中。一九一二年十月，梁與袁獲致諒解，由日本返國，袁禮遇有加。梁自稱所受歡迎幾倍於孫、黃。“上自總統府、國務院諸人，趨蹌惟恐不及，下至全社會，舉國若狂，吾一身實為北京之中心”，“反對黨屏息，而共和、民主兩黨，人人有哀鳴而思戰鬥之意。國民黨……手忙腳亂”。他以為前途氣象至佳，大有可為，曾動組閣之念，不免視事太易，自命過高，不自覺的為袁所愚。國會選舉結果揭曉，民主黨當選者寥寥無幾，梁為爭取議會席位，不得不於一九一三年二月加入共和黨。及宋教仁被刺，國民黨指目於袁及梁。梁夢寐以求的大政黨，遲遲不成。袁更無意用他為國務總理，始知“客觀的事實與主觀的理想，全不相應”。但仍想結合各種力量，以“禍國最烈”的暴亂派（國民黨）為第一敵，先注全力以與之抗，而以“腐敗社會”（袁系）為第二敵，暫時稍為假借，他詆國民黨為橫行驕蹇的新貴族，稱袁的政府在法律上為國家機關，應予維持。五月二十九日，在袁決心與國民黨干戈相見的前夕，共和、民主、統一三黨正式合為“進步黨”，黎元洪任理事長，梁啟超、張謇、伍廷芳、湯化龍、孫武、蒲殿俊等為理事，直隸都督馮國璋、熱河都統熊希齡、雲南都督蔡鍔、廣西都督陸榮廷等為名譽理事，梁啟超是實際的黨魁。在袁或北洋派與國民黨的對峙中，進步黨成為第三種勢力，而與袁或北洋派一氣，國民黨主張主權在人民，採議會政治，地方分權，進步黨主張主權在國家，中央政府應強而有力。這是兩黨政策的分野。
二、袁與國民黨的武力決鬥
袁世凱就任總統不久，即有第二次革命之說。唐紹儀內閣倒後，袁將行帝制的傳說復盛。張振武等被殺，若干國民黨人，確有舉兵之議。孫中山、黃興北京之行並不能使袁釋然。一九一二年十一月，俄國與外蒙古私訂協約，中國朝野憤慨，孫中山表示願親赴東京，促成中、日同盟，與俄一戰。宋教仁亦欲自行出使，與日本提攜。日本對袁向不友善，而與國民黨素有交往，袁恐孫、宋將藉對外以對內，結援日本，陷己於不利，擬命他的私黨曹汝霖前往，別圖活動，為日本所拒，更增加他疑懼。
袁為削奪都督權力，於各省置民政長，作為省行政長官，籍隸國民黨的江西都督李烈鈞、廣東胡漢民堅決反對。孫中山建議民選，袁定要由中央委派，特頒誥誡軍人訓條，統一察吏政權。新任江西民政長遭到拒絕，袁歸罪於李烈鈞，斥其反抗中央，派軍艦開往九江制止。共和黨亦稱國民黨向日本借款購械，謀割據東南。袁聲言對於不逞之徒，當竭力殄除。李烈鈞反唇相譏，責中央濫肆淫威，內戰有一觸即發之勢，賴各方調停，暫獲無事。
袁對國民黨的更大忌恨為國會選舉。國會有兩大任務，一為選舉正式總統，一為制定憲法。一九一二年八月，國會組織法與議員選舉法公佈，競選活動展開。國民黨聲勢浩大，悉力以赴，倘一旦獲勝，不僅內閣將為所得，袁的正式總統亦大成問題，縱令當選，國會所制定的憲法，勢必仍於其不利。國民黨報紙倡言，將來國會應自行集會於北京以外的其他地方，庶可盡立法之責，制定最堅固的憲法。否則若議員“一入袁氏之武力世界中，將皆成為木偶”，等於說北京不宜再作首都。孫中山為對俄問題亦謂，非速行遷都不可。袁亦借對俄問題，發表憲法意見，謂今日總統不負責任，無以自由執行，能否達到廢除俄蒙協約目的，須視將來憲法如何。“若為弱國、亡國憲法，雖勝余百倍，亦無能為役。此後當為全國制定憲法，不當為防閒人制定憲法；當為總統辦事地方制定憲法，不當為防制一人制定憲法。故制定憲法必取消防禦主義。”對於國會集會地點，一九一三年一月，除明令定為北京外，直隸都督馮國璋通電斥國會自行召集、自行指定地點之說為動搖國本的謬論。“其罪既不容誅，其心尤不可問……惟有執國法以隨其後”。袁與國民黨之爭愈趨尖銳，暗中對付國民黨要人的陰謀已經決定。
是年二月中旬，孫中山自上海至東京，發表演說，盼中日輯睦，並曾與日本首相桂太郎兩度密談，共同發起“中日同盟會”。兩人論到今後的中國，桂太郎說，袁世凱終非忠實的政治家，終究為中國敵人，亦為孫的敵人。不過今日如和他相爭，反無益有損。應以全力造成鐵道幹線，再起執掌政權，日本必全力為助。不數日，桂太郎去職，孫續與新首相山本權兵衛相晤，仍望中日聯好，經濟合作。袁於孫之訪問日本，本存猜忌。共和黨人復張大其辭，謂國民黨有不軌之圖。
半年以來，宋教仁極不滿於袁，惟聲稱不爭目前得失，自有將來局面。又說，欲救此拖延政局，須俟國會成立，改組一負責任政府。孫中山遊日之時，國會選舉結果已經揭曉，國民黨居於優勢。宋教仁所說的將來局面已至，一再在武昌、上海演說，指責現政府苟且因循，罪無可逭，扶危濟傾，惟國民黨是賴。國民黨議員明謂非倒袁無以奠定共和。三月初宋又在南京攻擊現政府的外交、內政、財政，謂“中華民國之基礎極為動搖，皆現在之惡政府所造成”，俟正式國會成立，內閣宜由政黨組織，憲法由國會自訂，地方與中央分權，取消腐敗官制，國務總理由國會推舉，不必由總統提出與任命，使政府成為國會政府。這些露骨的批評，在民主國家原為常事，在袁世凱及國務總理趙秉鈞則難以忍受。黃興惡袁恣肆，欲因正式國會改選總統，章炳麟主推黎元洪，宋教仁同此意見，與黎已有成言，事為袁、趙偵知，決除宋而後已。
一九一二年十一月，袁已對國民黨發出警告，凡有倡言革命者，依法嚴辦。趙秉鈞出身小吏，一向主管警務，習於下級社會情事，蓄養私黨以為爪牙。上述命令發布後三日，趙的秘書洪述祖召上海幫會頭目應夔丞北來，給以巨資，命暗殺國民黨首領。一九一三年二、三月間，國會召開在即，倒袁傳說愈熾。三月十三日，應夔丞函洪述祖，謂宋在上海運動軍隊，若不剪除，大局將亂，洪命妥速辦理。二十日，宋在上海車站遇刺，二日後不治而死，年三十二歲。
任何人都明白宋教仁是死於政治暗殺，事件發生後的第三天，全案破獲，證明袁世凱、趙秉鈞確為主使者。三月二十五日，孫中山自日本趕回上海，主迅速出兵，出其不意，先發制人。黃興等認為力有不足，主法律解決。國民黨議員在國會中幾佔半數，如能再聯合其他黨派，先之以質問彈劾，繼之以憲法運用，最後不舉袁為正式總統。倒之並非難事。因之議久不定，遷延蹉跎。袁處於中央有利地位，兵符在握，以英國為首的列強復予以財政支持，遂決與國民黨見一高下，調兵遣將，著著領先。
一九一二年六月，英、美、法、德四國銀行團接受了俄、日的要求，允對華借款不妨礙俄國在北滿、外蒙、新疆及日本在南滿、內蒙的特殊權利，合組六國銀行團，續與袁政府談判。一九一三年三月，美國新總統威爾遜（w. wilson）以借款條件有損於中國行政獨立及門戶開放政策，宣布退出，六國銀行因變為五國銀行團。四月二十七日，袁政府不經國會同意，逕與簽訂所謂“善後大借款合同”，總額二千五百萬鎊（二萬萬五千萬元），年息五釐，八四折交款，用途為清還外債，支付政費，三天內交兩百萬鎊【註：八四折後，實際借款為二千一百萬鎊，以二百八十萬鎊清還各省借款，二百萬鎊賠償辛亥革命期間各國損失，再扣除已墊付款六百萬鎊，僅餘約一千零二十萬鎊】。借款的擔保為鹽稅，設鹽務總署，內置稽核總所，產鹽地區設分所，由洋員稽核稅收。又設審計院，內設外債室，由洋員任外債長，審計開支。美國雖未參加借款，而五月二日的承認民國政府，無異於對袁的精神支持。
正式國會於四月八日開幕，國民黨議員或因得失心重，或被袁收買，對宋案迄無表示。孫中山、黃興請嚴究要犯，指趙秉鈞主謀，趙反誣黃興設暗殺機關。對於大借款案，黃與國民黨都督紛紛反對，責政府違法，國會亦不予承認。孫曾對銀行團警告，並勸各國政府人民阻止付款，俱歸無效。這是民國以來帝國主義者初次助長中國內戰。
善後大借款成立，黃興知戰事難免，始有意舉兵討袁。五月，章炳麟、岑春煊相繼到武昌，遊說黎元洪。黎以宋教仁死，懼禍及己，復以與國民黨宿怨甚深，懷疑黃興欲圖湖北，已決心附袁，袁軍遂至漢口。屬於進步黨的都督，均隨黎為袁張目，甚至國民黨的山西、陝西都督亦列名於攻詆黃興的通電。袁得銀行團墊款後，即以陸軍總長段祺瑞代理國務總理，有如戰時內閣，明令痛斥第二次革命密謀。嚴捕內亂黨徒，撤銷黃興的陸軍上將，拿問國民黨國會議員。馮國璋等八十二人通電，決以武力對待傾覆政府之人，袁公開談話，倘孫、黃另組政府，即以兵力征伐。國民黨仍然舉棋不定，意氣大非兩年前可比，持重不敢輕發。社會人心對袁尚未完全絕望，認為他有經驗能力，國民黨跡近奸亂，反袁為一黨之私。上海總商會呼籲和平，如先啟兵端，即為與人民為敵，視為亂黨。蘇、浙士紳及國民黨名流汪兆銘、蔡元培同在奔走調停。進步黨領袖梁啟超謂秩序一破，定招列強區分，有政府終勝於無政府，“暴民政治之禍，甚於洪水猛獸”。在此苟安的心理下，國民黨再想重演辛亥年之事，已無可能，袁亦非當時的清廷可比。
六月九日，袁斷然罷免江西都督李烈鈞，李為反袁的急先鋒，竟卸職而去。於是廣東都督胡漢民、安徽都督柏文蔚及參預反袁運動的粵漢、川漢鐵路督辦岑春煊一一被黜。李烈鈞到上海後，經孫中山的激勵，再返江西。以九江已為袁軍所據，七月十二日，改於九江以東的湖口舉兵，稱江西討袁軍總司令，二次革命正式爆發。黃興欲擁岑春煊主江蘇軍事未果，乃投袂而起，親入南京，迫江蘇都督程德全獨立。接踵而起的有上海、安慶、福州、長沙、重慶。袁的主力軍分由京漢、津浦鐵路南下，海軍駛集長江。江西、南京為主要戰場。李烈鈞、黃興先後兵敗，兩個月內，勢及江西、江蘇、安徽、廣東、福建、湖南、四川七省的討袁軍煙消雲散【註※】，孫中山等分走日本、南洋。
※註：七月二十五日，袁軍李純奪取湖口，八月十五日入南昌。七月二十九日，黃興離南京。九月一日，南京為袁軍張勳佔領。上海討袁軍總司令陳其美屢攻製造局不下，八月十三日失敗。廣州由陳炯明領導，八月四日，兵變被逐。八月六日，安慶柏文蔚出走。福建孫道仁、湖南譚延闓的獨立，頗為勉強，分於八月九日及十三日取消。重慶的熊克武於九月十二日為助袁的川滇軍所敗。
三、變相的君主
辛亥革命的結果是袁世凱取代清廷。他雖控有中央、北洋軍的防區，然勢力只限於直隸、山東、河南等省。經過二次革命，戰敗了國民黨，他的勢力始大加擴張，以倪嗣沖、李純、張勳、湯薌銘、龍濟光、劉冠雄分任安徽、江西、江蘇、湖南、廣東、福建都督。張勳因在南京縱兵殺掠，日人三名被戕，引起日本的嚴重抗議，英、美一致指摘，袁調張為長江巡閱使，以馮國璋代督江蘇。馮與倪嗣沖、李純為北洋嫡系，湯薌銘、劉冠雄、龍濟光為袁的私黨。雲南都督蔡鍔於討袁之役，態度中立，事後被召入京，黎元洪亦被迫離開湖北【註：陸軍總長段祺瑞親至武漢，強黎北去，湖北都督由袁系的段芝貴繼任。黎至京後，被置於瀛台，即十五年前慈禧幽禁光緒處】。袁世凱幾盡有東北、華北、華中及東南瀕海諸省。
二次革命前後，國民黨的國會議員，有的懼禍離京。有的但圖苟全，有的脫黨附袁，已成四分五裂之局。袁以進步黨的熊希齡為國務總理，熊稱決組成一個第一流人才、第一流經驗的內閣，但是外交、內務、陸軍、海軍、交通五部俱為袁系人物。進步黨所得的只有教育（汪大燮）、工商兼農林（張謇）、司法（梁啟超）及熊自兼的財政總長，情形與唐紹儀的同盟會內閣無異【註：梁啟超欲自任財政，袁不同意，經熊力爭，改由其自兼】。
袁之以熊組閣，不過藉以表示他並非不容政黨，不用新人，實際是以進步黨為過渡，幫助他取得正式總統。選舉正式總統須先有憲法，制定憲法需要相當時間。袁恐夜長夢多，再有變化，將來的憲法對他是否有利，正式總統是否能必然到手，俱是問題。早在五月，當他與國民黨破裂在即之時，已要求國會先選正式總統，說是非如此不易獲得各國的承認，民國的地位不算穩固。所謂民國的地位，就是他的地位。八月，袁的軍事勝利在握，黎元洪與各都督，聯名請國會提前制定憲法內的總統選舉法，進步黨和他們一唱一和。此時國民黨議員愈不敢立異，參議院、眾議院議長均為進步黨【註：參議院議長初為國民黨的張繼，七月，張繼離北京，由進步黨的王家襄繼任，眾議院議長為湯化龍】，且公開主張擁袁為正式總統。十月六日，依照總統選舉法由參眾兩院合組總統選舉會，便衣軍警與無賴組成的“公民團”，包圍會場，非將他們屬望的總統當天選出，不許議員離開一步。經三次投票，一直到了深夜，袁方如所願。翌日，黎元洪再當選為副總統。英、俄、法、德、義等國立即承認中華民國，美總統威爾遜亦向袁祝賀。袁興高采烈，於十月十日就職。
袁根本不想要憲法，亦不喜臨時約法。就任正式總統後六天，向國會提出增修約法案，要求擴大總統權力。國會以憲法草案已經脫稿，無增修約法必要。袁逕行致電各省都督、民政長，詆國民黨把持憲法起草委員會，所擬草案，侵奪政府權力，形成國會專制，影響國家治亂興亡。十一月四日，發動政變，指國民黨議員構煽為亂，下令解散國民黨，取消籍隸國民黨的國會議員資格。從此國會不足法定人數，無法開會，憲法起草委員會及憲法草案無形撤銷，時距袁當選總統不及一個月。殘餘的國會提出質問，熊希齡答稱，國會現已無權。翌年（一九一四）一月，再下令停止所有議員職務，國會正式解散，各省議會亦先後遭到同一命運。梁啟超曾勸袁對國民黨不可過事壓迫，方可攜國會以號召天下，袁不之從，進步黨一樣殃及。輿論不滿於袁，對進步黨亦嚴加責難，多歸罪於梁，謂共和國之無國會，自中華民國始。解散國會出自總統，副署出自總理，以社會所最信仰之人，而又自負為名流內閣者，竟出於此，實百口莫辯。對於現實的財政問題，熊更為棘手。掌握鐵路收入與交通銀行，人稱“梁財神”的“交通系”首領梁士詒，有意與熊為難，熊與梁啟超一籌莫展。有人勸他們從速自拔，勿再為他人作工具，袁亦望其早去。一九一四年二月，熊、梁終於掛冠。戊戌變法梁等曾為袁所賣，現又重嘗苦果。
國會解散後，一九一三年十一月五日，袁命各省派員來京，會議地方行政。尋擴大為“政治會議”，以前清雲貴總督李經羲為會長，各都督請袁諮詢以救國大計及增修約法程序。政治會議議決停止國會職務，另設造法機關，修改約法。此一造法機關，定名曰“約法會議”，一九一四年三月成立，議員名為選舉，實同指派，變節的國民黨人孫毓筠為會長。五月一日，所謂中華民國約法公佈，即“新約法”。廢止民國元年的臨時約法，即“舊約法”。新約法規定總統總攬治權，對國民負責；舊約法規定以國會、總統、國務員、法院行使治權，內閣對國會負責。新約法規定立法機關為“立法院”，由總統召集，別設“參政院”為總統諮詢機關；舊約法規定國會自行召集。新約法規定總統得制定官制、官規、任免文武職員、宣戰、媾和、締約；舊約法規定以上各事須經國會同意。新約法規定總統得頒給爵位；舊約法無此規定。新約法規定總統為行政首長，置國務卿贊襄之；舊約法規定國務員輔佐總統，負行政責任。新約法規定遇有非常事變，總統得為財政緊急處分；舊約法無此規定。新約法規定憲法由參政院起草審定，再由國民會議決定；舊約法規定憲法由國會制定。新約法規定立法院未成立前，參政院代行立法院職權，易言之即不擬成立立法院。
新約法公佈之日，廢除國務院，於總統府內設“政事堂”，以國務卿為首領，下置左丞、右丞，徐世昌為國務卿，袁的親信楊士琦為左丞，徐的親信錢能訓為右丞。總統為海陸軍大元帥，置大元帥統率辦事處。又置將軍府，裁撤各省都督，分授以將軍名號，督理軍務，作為中央的臨時派遣官。地方行政採省、道、縣三級制，改民政長為巡按使，道稱道尹，縣稱知事。
袁的權力雖極度擴大，仍感不滿，尚欲永遠保持，以及於身後。供他指揮的參政院有七十三名參政，由袁任命，多為新舊官僚，院長為副總統黎元洪。一九一四年八月，參政院議決修正總統選舉法，交約法會議討論，十二月，通過頒布。總統任期，由五年延至十年，期滿參政院得議決由總統連任。如須改選，現任總統得推薦三人為候選人，現總統亦可繼續當選。總統選舉會由參政及立法院議員各五十名組成。袁不只是獨裁元首、終身總統，並可指定繼承人，與皇帝毫無二樣。他的外籍憲法顧問美人古德諾（frank j. goodnow），日人有賀長雄，對於約法、總統選舉法的修改，均參與其事。
有了君主的實際，還要在形式上予以襯托。國務卿的“卿”字，係隱喻總統之同於皇帝。左丞、右丞及總統府的內史、承宣等官名，及文官官秩之分上卿、中卿、少卿、上大夫、中大夫、上士、中士、少士，無一非封建舊稱。古者惟天子得祭天地，尊孔為鞏固君權的必要之舉。一九一四年二月，規復祭天、祀孔。祭天由總統主持，用古代冠服，行跪拜禮，祀孔的禮儀略同。此外尚有覲見條例，軍人訓條命軍人“忠事元首”。
一九一四年為袁世凱大力復活帝制的一年，亦是清室遺老認為復辟在望的一年。他們對於在前清歷居要職的趙爾巽、錫良、李經羲、寶熙、勞乃宣等之被任為參政院參政，徐世昌以清室太傅之被任為國務卿，及清史館之設置（館長為趙爾巽），無不大感興奮，以為袁有意復辟。辛亥冬間，勞乃宣曾發表一篇《共和正解》，說是“君幼不能行政，公卿相與，和而修政，故曰共和”，希望保持宣統的名位。是年（一九一四）他又作了一篇《共和續解》，為袁代籌，勸袁暫改中華民國為“中華國”，俟總統十年任滿，將政權還之宣統。康有為乘袁倡行尊孔之時，大事宣傳，其意實在復辟。禮制館顧問官劉廷琛請返政清室，國史館協修宋育仁及美國傳教士李佳白（gilbert reid）分在北京、上海公開講演復辟。他們會錯了袁的意圖，變更國體的願望雖然彼此相同，但是復辟的主張與袁的帝制自為打算，則南轅北轍，無法兩行。袁加宋育仁以“邪說惑眾，紊亂國憲”的罪名，解送回籍，復辟派大為沮喪。
第二節 俄、英侵略邊區，日本謀吞中國
一、俄、英割裂外蒙、西藏
俄國垂涎外蒙由來已久，日俄戰後，因在滿洲的擴張被阻，日本又承認了它在外蒙的特殊利益，窺伺愈力，清政府不得不變更以往的消極政策，允漢人出邊開墾，漢蒙通婚。至一九○九年，進入外蒙的漢人不下十萬人，同時興辦新政，添置了許多有名無實的機構，庫倫活佛三公的權利受到侵奪，蒙民的負荷為之加重，俄人從中煽惑，活佛王公陰圖反抗。俄國指中國對外蒙的措置，有礙睦誼，應即停止，否則將籌對付之方。武昌革命發生，清政府無力北顧，俄國認為是瓦解中國的機會，一九一一年十一月三十日，活佛哲布尊丹八世實行獨立，十二月二十八日，自稱大蒙古帝國皇帝。俄國繼之要求中國不在外蒙駐兵、不殖民、不干涉內政，如有改革，須得俄國同意。
民國成立後，孫中山以民族平等，袁世凱就外蒙利害，分勸外蒙取消獨立，活佛請袁先與俄國相商。俄國並不欲於此時使外蒙與中國分離，但望排除中國的勢力。因為外蒙力量薄弱，如果獨立，或將成為俄國的負擔，如果坐視不問，中國對外蒙古的統治勢必加強，最好是使外蒙自治，由俄國獨佔經濟權益，顧慮的為日本、英國的態度。一九一二年，分別與日、英成立密約及諒解，劃分俄、日在內蒙古的勢力範圍，而以西藏為對英的交換條件。同年十一月三日，與外蒙簽訂所謂“俄蒙協約”，俄助外蒙自治，代為練兵，保持現有秩序，不准中國派兵移民。另訂一“商務專條”，俄人在外蒙享有自由居住、往來、免納出入口稅，開辦銀行、郵政，租購土地，經營工、商、林、礦，航行河流權。
經過長時間的交涉，一九一三年十一月五日，中俄換文，俄國承認中國在外蒙的宗主權，中國承認外蒙的自治權、不駐兵、不設官、不殖民，僅可任命大員及專員，分駐庫倫等地，其他問題另行協商。一九一四年九月，中、俄、蒙三方代表會於恰克圖，俄國多方刁難，袁世凱不敢強爭。一九一五年六月七日，中、俄、蒙成立協約，俄蒙商務專條繼續有效，活佛受中國冊封，外蒙設立自治官府，得與他國訂立有關工商事宜條約，限定中國駐庫倫大員及各地專員衛隊，中國對外蒙僅存宗主權的虛名。
英國對西藏的侵略，亦於辛亥革命之時，復行轉急。一九一一年十一月，駐拉薩的川軍譁變。達賴十三世得英國餉械之助，嗾使西藏僧番圍困川軍，擾及西康。一九一二年，袁世凱命四川、雲南派兵赴援，印度總督亦遣達賴自大吉嶺回藏。北京英國公使抗議中國進兵，要求不得干涉藏政，否則不承認民國政府，將以實力協助西藏獨立。袁的政權有賴英國支持，命西征軍停進，開復達賴名號，拉薩駐軍被迫繳械，第二年，達賴與庫倫活佛互認獨立。
英恐俄人利用蒙人插足西藏，勾結一向親俄的達賴，因之希望與中國早了藏事。一九一三年十一月，中英藏三方代表在印度西姆拉（simla）會議，依英國代表麥克馬洪（a.h. mcmahon）的要求，一九一四年四月二十七日，訂一暫時草約，分西藏為內外二部，以青海南部及四川西部為內藏，其以南及其以西為外藏，劃為自治區。中國不在西藏駐兵、設官、殖民，僅可於拉薩派一大員，英國派一商務委員，各置衛隊，達賴由中國授以封號，但未得北京承認。七月二日，英國逕與西藏簽訂正約並換文，劃分藏、印東界，即所謂“麥克馬洪線”。是後達賴東犯，西康幾盡為所陷，事實上西藏等於脫離中國。
二、日本力圖南滿、東蒙與進兵山東
一九○七及一九一○年，日俄兩度訂立密約，視滿洲為己有。武昌革命軍起，日本恐波及滿洲，一面由外務省命駐俄大使與俄國共商應付，一面由軍部命川島浪速輩勾結宗社黨肅親王善耆，誘煽東三省總督趙爾巽，謀建立滿、蒙政權。因美、英、德反對，中國南北統一，所圖未成。一九一二年七月八日，日俄簽訂第三次密約，將兩國在南滿北滿的利益分界線展至外蒙邊境，劃內蒙為東西二部，東部包括熱河在內，為日本的勢力範圍，西部包括察哈爾以西，為俄國的勢力範圍。從此日本將南滿、東蒙合稱為滿蒙，力謀擴張鐵路，壟斷經濟利益。一九一三年初，要求減低朝鮮滿洲陸路通商關稅未遂，及袁世凱決心與國民黨一戰，五月二十九日，終於接受，與日本訂立“滿鮮國境通商稅約”，關稅減輕三分之一，日本在南滿貿易居於絕對優越有利地位。二次革命期間，國民黨曾得日本之助，失敗後紛去日本，繼續倒袁活動。袁希望日本勿與交往，尤盼承認他的政府，不惜再付出代價。日本乘機勒索，提出滿蒙鐵路問題，袁全部允諾。十月五日，中日訂立“滿蒙鐵路借款預約辦法大綱”，一稱“中日滿蒙五路換文”。五路為奉天四平街經鄭家屯至洮南線、吉林長春至洮南線、奉天開原至吉林海龍線、海龍至吉林省城永吉線、洮南至熱河承德線，合計約一千六百公里，均與南滿、安奉鐵路連接，將南滿、東蒙、朝鮮打成一片，形成一個鐵路網，阻止中國建築南滿及北滿、奉天至吉林的鐵路計劃。一九一四年六月，復宣布他國若在南滿東蒙經營鐵路，須得日本的許可，儼然以南滿東蒙的主人自居。
經過中日、日俄戰爭，日本每十年一戰，每戰必有所得。一九一四年，第一次世界大戰爆發，以為時會又臨，準備加入戰團，奪取德國在東亞及太平洋的權益，聲言於必要時履行英日同盟義務。中國自知處境之危，八月三日，通告各國不得在中國領土、領海及租借地交戰，又三天，宣布中立。日本已決定進軍山東，攻奪青島（膠州灣），責中國不先與相商，即限制戰區。英國恐日本勢力增長，危及自己的地位，英使朱爾典勸中國自取青島。中國亦有此議，擬一面與德國磋商，一面派兵圍守，將青島收回，使日本失去對德國開戰口實。袁世凱畏首畏尾，不敢採行，反與日本密洽，如日本使國民黨人離境，可不反對日軍登陸山東。
八月十五日，日本對德發出最後通牒，要求德軍艦退出中國海面，將青島交付日本。同日，知照中國，盼信任日本，倘中國發生內亂，願協助平定。青島問題，中國不宜自行處置，否則將引起嚴重後果。北京德使館以事機急迫，有意將青島交還，曾與北京商談，立遭日本詰問。中國駐德公使亦在柏林試談，德政府以日本既發出最後通牒，不容再作其他考慮。再者，青島的命運決定於歐洲戰場，確信最後勝利，必屬於德國。北京轉詢英、美態度，英以日本參戰成為定局，縱令德將青島交還中國，日本亦不承認，仍必出以戰爭。美以日本保證對華無領土企圖，將來青島可歸還中國，並聲明不損害美國在華利益，表示滿意。中國建議將青島暫交美國接管，日後再歸還中國。美國不欲另生枝節，說是無能為力。
八月二十三日，日本對德宣戰，要求中國劃黃河以南地區，供日、德軍交戰。九月二日日軍逕行登陸山東半島北部的龍口，佔領附近城池。中國無奈，允以龍口、萊州，與毗連膠州灣各地為日、英、德三交戰國軍隊行用之地。日本對德開戰，係以英、日同盟為藉口，實不成為理由，日外相加藤高明亦說，根據盟約，日本並無參戰義務，但應利用這個機會，升高日本的地位。首相大隈重信坦白表示，參戰是為伸張日本的權利。日俄戰爭是在中國境內進行，此次也是一樣。日軍登陸龍口之後，西南侵入不在戰區內的膠濟鐵路的濰縣車站，所至凌辱官民，掠取財物。中國責以破壞中立，日本指膠濟鐵路為膠州灣租借地的一部分，決全部佔有，中國須撤退沿路駐軍，否則如有衝突，即認為助德敵日。十月六日，濟南車站被佔。中國再三抗議，謂侵犯中立，已達極點。日本悍然覆稱，有此必要，英國亦謂日軍之佔據膠濟鐵路，乃正當防衛。各省當局請袁嚴切交涉，令日軍撤退，如再有意外行動，惟有最後對付，袁但命鎮靜以待。圍攻青島的日英陸海軍二萬餘人，德軍四千人抗拒四十日，至十一月六日，力屈而降。中國於戰爭結束後一個月，要求日本撤兵，又一月，取消山東特別行軍區域。日本指為未當，聲明日軍不受影響與約束。舉世震駭的二十一條，隨之提出。
三、二十一條要求
日本對德宣戰前後，日本報紙紛主照日、韓先例與中國締結協定，並刊載自製的“中日新議定書”。八月二十五日，駐華公使日置益建議外相加藤高明，與袁世凱交涉，袁如承認旅順、大連租期延長為九十九年，允日人在南滿、東蒙有居住營業自由，借用日款建造武昌至九江、南昌至杭州鐵路，日本可令中國革命黨人離境。
十月二十九日，黑龍會首領內田良平向內閣及元老提出“對華問題解決意見書”，更為狠毒周詳，說是對華行動，不當專注意於青島的攻佔，須重視更遠大的戰略，採取主動外交政策，以果決態度，使中國投入日本懷抱，與之訂立防禦同盟。具體事項；一為中國內亂或與他國交戰，日本給以兵力援助，負保全中國領土、維持治安之責。二為中國承認日本在南滿、內蒙的特殊地位，將統治權讓與日本。三為日本須取得德國在山東的所有權利，如鐵路、礦產。四為中國將福建要港讓與日本，並給與該省全部礦權。五為由日人訓練中國陸軍、海軍。六為統一中國軍械，採用日制，由日本協助於各要地設兵工廠。七為整頓中國財政，以日人任顧問。八為延用日人為中國教育顧問，各地設立日語學校。九為中國與他國訂立借款租地讓地條約，須得日本同意。
意見書復就如何製造中國內亂，如何應付列強，加以論列。袁世凱表面上對日本表示善意，實欲依賴其他列強，以對抗日本。目前袁無從獲得列強借款，將不能維持秩序，結果是中國分裂。日本不可一唯助袁，因為袁奸滑詭譎，今日可為日本之友，一旦大戰終了，又將背棄日本而與他國相結。日本應誘致中國革命黨、宗社黨及其他不滿於袁的分子，製造紛亂，袁政府必隨之而覆，日本即可擇一有勢力、有聲望之人，組成一新政府，助其恢復秩序，中國人民將傾心歸順日本。不過中國如仍保持共和政體，將為中、日同盟的一大障礙。所以必須使變為君主立憲，這個原則極應堅持。至由何人為君主，以後相機決定。對於列強，當首與俄國成立特殊諒解，確定日本在滿、蒙的地位。英國的勢力範圍在長江、西藏，如予認可，自不致反對日本的政策，且亦無此實力，法國更無足輕重，所當注意的為美國。美國在遠東雖擁有海軍，如不侵及美既得權利，當可滿意，並不足懼。總之，日本應斷然決定對華政策，不受他人指揮，而指揮他人，以絕對信心，貫徹施行，一舉而獨霸遠東，控有中國。此外尚有陸軍省擬定的“中日交涉事項覺書”，參謀本部的“中國問題處理大綱”。日本內閣根據以上計劃，於十一月十一日，作成決議二十一條，十二月三日，加藤以之交付奉召返國聽訓的日置益，命相機提出。十二月四日，日置益離東京經山東回任，與使館人員會議後，有所修正。加藤令仍照會原案，儘速向袁世凱交涉。一九一五年一月十一日，發出最後訓令，同月十八日，日置益將二十一條面交袁世凱。
二十一條分為五號。第一號為關於山東者，中國允許日本承繼德國在山東一切權利，山東省內及其沿海土地島嶼不得讓與或租與他國；煙台或龍口至膠州鐵路，由日本建造；開山東省內主要城市為商埠。第二號為關於南滿、東蒙者，中國承認日本在該地的優越地位；旅順、大連租借期及南滿、安奉兩鐵路管理期展至九十九年；日本得在南滿、東蒙享有土地租借權、所有權，為蓋造商工業房廠及耕作之用，自由居住往來，經營商工礦業；中國如允他國在南滿、東蒙建造鐵路或向他國借款建造鐵路，或將稅課作抵向他國貸款，或聘用政治、軍事、財政顧問、教習，皆須得日本同意，吉長鐵路歸日本管理。第三號為漢冶萍公司作為中日合辦，屬於該公司各礦的附近礦山，不准他人開採。第四號為中國沿海港灣、島嶼，概不讓與或租與他國。第五號為關於全部中國者，中國政府須聘用日人充政治、軍事、財政顧問；中國警察作為中日合辦，或聘用多數日人；中國所需軍械的半數以上，向日本採辦，或中日合辦軍械廠；中國允給內地所設醫院、寺院、學校以土地所有權；中國允由日本建造武昌至九江、南昌至杭州、南昌至潮州鐵路；日本對於福建籌辦鐵路、礦山、整頓海口（船廠在內），有優先投資權。
加藤謂第一至第四號的實行為絕對必要，應竭盡手段，以求貫徹。第五為勸告事項，但總期實現。日置益提出時，並未露示，迫袁全部接受，並嚴守秘密。
四、袁世凱對日屈服
袁世凱知道這幕交涉重大，他的初步對策，一為故示強硬，使日本有所瞻顧，並希見諒於國人。一月十九日，他對他的日籍顧問阪西利八郎，斥日本竟以亡國奴對待中國，中國絕不作朝鮮第二。外交次長曹汝霖復告日置益，謂日本要求難以接受，接著各省將軍聯名反對。二為將內容外洩，促起輿論與列強的注意，期對日本有所影響。一月二十二日，北京報紙刊出此項消息，美國駐華公使芮恩施（p.s. reinsch）亦獲悉要求的大概。三為拖延時間，以觀變化。一月二十七日，更易外交總長，以陸徵祥代孫寶琦為手法之一。日本對於袁的權術及隱衷，一一窺破，絲毫不以他與各省將軍的表示為意，但頗重視消息的漏出，招來列強的干涉，警告北京外交部勿施遠交近攻之計，應迅速談判。
日本深知袁急欲帝制，所顧慮的為國人的反對，特別是國民黨。二十一條甫一提出，即對袁利誘威迫。日置益先表示願保障袁的地位及身家安全，取締在日本的革命黨、留日學生，糾正在華日本浪人商民行事。繼謂日本人民懷疑袁的態度，常抱反感，有援助革命黨倒袁之議【註：一九一五年五月，孫中山致函大隈，請贊助倒袁。八月，又屢與犬養毅、頭山滿商談】。今次條件，須絕對同意，方可證明對日親善，以後日本可遇事相助。若遷延遲疑，將生不虞事態，至有更甚的要求。加藤面告中國駐日公使陸宗輿，為袁永久計，應與日本結合。中國秩序雖已漸次恢復，隨時仍有發生動亂可能。袁為自身考慮，對共和政體將作何改變，殊值得三思，如因政體而引起革命，恐非袁本人所能防止。大隈開門見山地說，中國若行帝制與日本為同一國體，當樂於贊同。日本報紙宣稱，中國苟能與鄰邦視善，不論政體如何，皆所歡迎，要親善就須答應日本的要求。袁於這些言論不能無動於衷，袁克定亦殷望做到中、日唇齒相依。
美國為唯一尚未捲入大戰漩渦的大國，芮恩施電告國務卿白萊安（wj bryan），謂中國的獨立與門戶開放已受到威脅。中國如予拒絕，日本將製造中國變亂，作為軍事行動的口實。中國應將二十一條通知美國，美國應與英國取得諒解。白萊安的看法有些兩樣，不若芮恩施的積極。威爾遜要白萊安注意日本目前在華地位和意向，命芮恩施對中日談判暫不干預。
二月二日，中日正式談判終於在日方催促之下開始。中國代表為外交總長陸徵祥、次長曹汝霖，日本代表為公使日置益、參贊小幡酉吉。陸不習日事，曹為親日派。中國初僅允議第一、第二號，以日方堅持所有條款均須談判，數日後復允議第三、第四號。日方謂第五號亦須作大體的討論。關於第二號，雙方爭執不下，三月初，日方聲言如短期內無滿意的結果，將生不測。日內閣決定出兵，三萬日軍開往南滿、山東、天津，軍艦在渤海游弋。中國逐步屈服，惟仍拒商第五號，四月十七日，交涉停頓。
美國雖暫不干預，但對中日交涉並未忽視。日本否認有侵害中國領土完整及他國在華權利的要求，先將第一至第四號通知美、英等國。美國重視的為第五號，對其餘各號不全反對，日本始以第五號相告，說是僅係“請求”、“願望”而非“要索”。美國再對日本申明，美國的條約權利必須尊重，承認日本對山東、滿、蒙的特殊關係，不反對關於福建的要求。中國請美國勸日本斂戢。美國僅於四月中旬，指日本的要求違反中國行政獨立和門戶開放政策，美國決不拋棄在華利益。英國對日本未將第五號要求見告，表示遺憾，盼尊重英國在華既得權利及中國獨立，但仍同情日本擴張在滿洲的地位。
四月二十六日，中日又有一次會議，日方提出修正案，僵局仍未能打開。英、美為第五號要求，續對日本施以壓力，英國警告勿因此與中國決裂，以致違反英日同盟精神，倘訴諸武力，須先諮詢英國意見。美國謂不可強制中國屈服，應審慎寬容。日本內閣依元老建議，將第五號酌予刪削。五月七日下午三時，日置益發出最後通牒，限於五月七日下午六時，應允第一、二、三、四號，第五號中關於福建的事項，屆時如無滿足答覆，將採必要手段，是為“五七國恥”。這時日本已下戒嚴令，各報聲言專與袁世凱為敵，傳聞已與段祺瑞、馮國璋、張勳及袁的政敵岑春煊密洽。袁擬再事讓步，朱爾典亦勸他接受，以避危機。袁為自己解嘲，謂第五號中有五條已撤回不議，其餘較初案挽回不少，權衡利害，惟有接受。日置益定要中國於覆文內註明第五號“日後另行協商”字樣，袁亦照行。五月九日晚十一時，外交部將覆文送出。五月十一日，美國照會中國、日本，如中、日成立有損美國及其人民的在華條約權利、中國政治或領土完整、及門戶開放政策的協定，美國斷不承認，亦即所謂不承認主義。又稱中、日所訂任何條款經中國承認，而對外人在華地位有變更者，美國將同樣享受其權益。這又等於承認，不過美國亦須分一杯羹。十三日，北京向各國宣布交涉始末，謂中國之接受日本要求，乃出於無奈。倘因此而令列強維持中國獨立、領土完整、保存現狀，及各國在華工商業機會均等主義所定條約受到影響，則非中國所致。亦即是說，此次之事是由於日本的強迫，非中國所願，不能負責。
五月二十五日，中日簽訂了兩個條約，互換了十三件照會，總稱為“中日新約”。第一，中國承認日本繼承德國在山東的一切權利，允借款建造煙台至濰縣鐵路，山東加開商埠，境內及沿海島嶼概不租借或讓與他國。第二，中國允將旅順、大連租借期，南滿、安奉兩鐵路管理期均延長為九十九年。日人得在南滿商租土地，居住往來，經營商、工、農業，得在東蒙與華人合辦農工商業，允於東蒙開置商埠，允日本在南滿採礦，允借日款建造南滿、東蒙鐵路，允在南滿聘日人為政治、財政、軍事、警察顧問教官。第三，中國允與日本合辦漢冶萍公司。第四，中國不准他國在福建設造船所、軍用貯煤所、海軍基地及其他軍事設施。對於中國沿海港灣島嶼概不讓與或租與他國之事，袁已先期以命令宣布。至是日本的侵略範圍，正式擴及山東、福建、長江與中國沿海，並強化了南滿、東蒙的勢力。
第三節 洪憲帝制
一、偽造民意
三十年前，袁世凱年方二十餘歲，初預兵權，即動取代朝鮮國王之念，至於何時想做中國皇帝，雖不易斷言，但自任直隸總督之後，權位及野心，與日俱增，已有人說他意圖帝制。一九一一年十月再起，不臣之心愈甚。十一月四日，袁克定對英使朱爾典說，革命黨將來會擁戴他父親做皇帝，共和僅是過渡階段。楊度亦謂將來袁世凱可為拿破崙。袁被舉為臨時總統後，曾對段芝貴等說：“作事須看風行船，今日民氣囂浮，不妨暫任總統，他日有機會不為總統時，則為皇帝，亦不為晚，如必拘在數日內，則身敗名裂矣。”經過二次革命，他以為人莫予毒，遂刻意經營。迨日本進兵山東，二十一條要求繼之而至，楊度、袁克定公然以變更國體之說，向梁啟超試探。
袁世凱何以於外交危急之際，加緊圖謀帝制，或自有看法。就國際而言，英國一向是他的支持者，可無須顧慮，目前亦無力和他為難。唯一未捲入世界戰爭的美國，總望中國能有一穩固政府，足以抗拒日本的壓力，維護美國的權益，認為袁世凱最有這種資格，所以始終不以國民黨反袁為然，既首先承認袁的政府，北京美使館對於二次革命復屢加指責，謂孫中山的行事不切實際。袁當選為正式總統時，威爾遜立即電賀。白萊安、芮恩施對於袁之取消國民黨國會議員資格，謂係保持統一的必要措置。威爾遜準備派人代袁練兵，同意防制國民黨在美國購置武器。對於日本的野心，袁雖非不知，不過日本一再旁敲側擊，露示贊助帝制之意，如許以相當條件，當不致阻撓。至於國內國民黨的勢力已一掃無餘，無地立足，意氣消沉，甚而說革命有罪。黃興、李烈鈞等為使袁全力應付日本，通電否認假借外力，再起革命，當謹守繩墨，決不危及國家，袁認定革命黨已不能有為。加之北洋軍遍駐南北，不屬袁系的僅有偏遠貧瘠的雲南、貴州、廣西，不足為患。
“中日新約”訂立後六天，帝制運動轉急，袁以素不喜共和的王士珍代替與袁有歧見的段祺瑞為陸軍總長。同一天，頒予策劃帝制的楊度以“曠代逸才”匾額。六月公佈“懲辦國賊條例”，以壓制反對派。對於日本報紙所載袁將行帝制的消息，雖於否認，而進行不懈。兩月前梁啟超知袁已類騎虎，勸他懸崖勒馬，勿自陷絕境，動搖國本。至是復邀江蘇將軍馮國璋入京，由馮向袁面詢，袁仍指為謠言，說是總統的權力已無不足，何必為帝？若為子孫，更非所計。如果相迫，將避居海外。
袁不願逕自稱號，希望形式上出自民意推戴。第一步為製造輿論。八月三日，授意憲法顧問古德諾發表一篇《共和與君主論》，結論為如果不引起中國人民與外國的反對，繼統法圓滿確立，君主立憲制的發展俱備，君主制較共和制於中國為宜。古德諾素主集權，不論是否為袁立言，袁正好引為藉口，謂號為美國政治學家亦贊成君主。八月十四日，楊度與變節的國民黨人孫毓筠、李燮和、胡瑛，學者嚴復、劉師培發起“籌安會”，宣稱共和國體常致爭亂。古德諾既主中國採君主國體，因組籌安會，以籌國家治安，據其所見，貢獻國民。反對者紛紛上書，請誅奸救國。袁宣稱帝王、總統皆非所顧戀，不過永保國家安全問題，人人均當研究。籌安會為積學之士所組成，從學理討論君主民主制的優劣，不涉及實際政治，政府未便干涉，他本人決不背總統誓詞。於是籌安會大張旗鼓，通電各省長官商會，徵求會員，請派代表來京共商。袁的另一顧問日人有賀長雄發表《觀奕閑評》、《共和憲法持久策》，與相呼應【註※】。楊度、劉師培各撰《君憲救國論》、《國情論》，袁的中外通訊社有《國體研究宣言書》，帝制的呼聲，響徹雲霄。
※註：古德諾原為哥倫比亞大學政治學教授，兩年前應聘為中國憲法顧問。有賀長雄為大隈重信任早稻田大學校長時所推薦。兩人分於本年返國，六月中旬及八月下旬回至北京，可能是帝制派故佈疑陣，使人以為他們曾得美、日當局授意。八月十七日，古德諾對記者否認贊成中國採行君主制，指籌安會引徵所言有誤。二十八日，籌安會含糊聲明，只說古德諾對於君主共和問題，除呈送袁的節略外，無他意見。
籌安會致各省的通電發出的第三日，湖南將軍湯薌銘即請袁“速正大位”，奉天將軍段芝貴約各省長官以公民名義向參政院請願變更國體，北京軍人、官僚首先行動。袁的左右有粵派、皖派之別，分由梁士詒、楊士琦領導，彼此暗鬥。時粵派失寵，欲借促成帝制，博取袁的歡心。袁對外人態度，時在注意，上海《字林西報》云，國體應取決於國民，國民如贊成改變，外人自無異議。梁士詒勸袁採行，袁向參議院宣稱，改變國體之事不可急劇輕舉，“如徵求多數國民之公意，自必有妥善之上法”，並命籌安會只可討論國體，不得干涉及其他。梁士詒遂組織變更國體請願聯合會，專司其事。參政院建議召集國民會議【註：根據袁的新約法，國民會議為複決憲法的機關】，或另籌徵求民意善法。梁士詒認為緩不濟急，參政院決改以國民代表大會解決國體。籌安會以君主國體即可見諸事實，易名為憲政協進會。
國民代表大會的代表選舉，於十月二十五日至十一月五日辦竣，同時在當地投票。十一月十五日，一千九百九十三名代表，一致贊成君主立憲，推戴袁為“中華帝國皇帝”。推戴書的措詞完全一樣，委託參政院為總代表，預為部署操縱的為梁士詒、朱啟鈐、周自齊等。十二月十一日，參政院將所有推戴書上奏，另備總推戴書，說是“皇天景命”，“人心咸歸”，請袁“登大寶而司牧群生，履至尊而經綸六合”。袁答稱：“民國主權，本於國民全體，既經國民代表大會全體表決，改用君主立憲，本大總統自無討論餘地。”“本大總統既以救民為重，因不惜犧牲一切以赴之。”不過自己的功業不足稱述，道德對清室不能無愧，信義上對國民無以自解，對推戴一事，“無任惶駭”，不敢接受。參政院於十五分鐘內，將長達二千六百餘字的第二次推戴書發出，歷舉袁的經武（小站練兵）、匡國（庚子拳亂）、開化（北洋新政）、靖難（辛亥革命）、定亂（二次革命）、交鄰（二十一條）六大功烈。至對於清室，已仁至義盡，“絕續亦不相蒙”。對於國民宣誓，乃循例之詞，國體已變，誓詞當然消滅，道德並無所慚，信義亦可自解，仍請他“正位登極”。第二天袁接受了推戴，俟籌備完竣，再行施行，帝制運動算是告一段落。是後十餘日，袁忙於百官朝賀，命起草君主立憲憲法，設大典籌備處，大事封爵，申令舊侶、耆老、碩故，均勿稱臣【註※】，改太監為女官，定明年為“洪憲”元年。他之不立即登極，理由為事體繁重，未可遽速舉行，以踐外交宿諾。實際是因為日本的壓力愈來愈亟，肆應維艱，不得不爾，他的命運非他自己所能決定。
※註：黎元洪被封為武義親王不受。重要軍人封公爵，段祺瑞不在其內，各省將軍、巡閱使封侯、伯、子、男爵。舊侶為黎元洪、奕匡、載灃、那桐等，耆碩為王闓運、馬良，故人為徐世昌、趙爾巽、李經義、張謇，稱為“嵩山四友”。對於清室，申明優待條例永不變更，允列入憲法，清室聲明贊同袁的帝制，北京城內同時有兩個皇帝。
二、日本的一擒一縱
袁世凱接受一九一五年五月日本的最後通牒後，發出一道對全國官吏的密諭，歷述日本對中國的陰謀及此次要求的酷烈，應痛定思痛，力謀振作。倘“事過輒忘，恐大禍轉身即至，神州陸沈，不知死所”。大家須日以“亡國滅種四字，懸諸心目，激發天良，屏除私見”。他之愛國熱忱，不後於任何中國人，似乎有了大徹大悟。但是事過輒忘、無天良、懷私見的是他自己，不久即加速帝制運動。他以為給日本的不為不少，日本已相當滿意，一時不會再生枝節。何況日置益、加藤曾隱約表示贊同。大隈復告中國駐日公使陸宗輿，“關於君主立憲事，請袁總統放心做去，日本甚願幫助一切”。帝制派利令智昏，大為放心。大隈則存心置袁於爐火之上，遂其所欲。
九月初，籌安會正在緊鑼密鼓，大力進行之時，大隈對報界談話，加以鼓煽，說是中國今日的共和政治，實難達成統一全國之實。中國國民政治思想貧乏，對於君主制或共和制，在所不問，只要國內和平，生活安定，即可滿足，大多數人對於恢復帝制，必不反對。跟著電令駐華使領，如中國不因帝制而引起內亂，影響東亞和平，日本不擬干預。不過中、日關係密切，此事將來或許具有重大影響，此際不可表示態度，以免有束縛日本行為之虞。同時面告陸宗輿，萬不可因帝制致亂，有妨鄰國商務。又說：袁如誠意聯日，日當盡力援助。日本報紙謂，中國改行帝制，必釀大亂，日本當援美國干涉墨西哥之例，要求中國政府給以保證。軍方主張在帝制將成之時，表示干涉態度。是月杪，大隈命駐華各地領事，調查是否將有暴亂。
袁世凱亦恐列強不承認他的帝制，尤慮日本勒索，希望得到英、美支持。十月初，晤英使朱爾典，朱爾典表示贊同帝制。袁又告訴美使芮恩施，國體已由國民投票決定，願聘用外國專門人才，協助各部行政事宜。英國雖憂慮因帝制而予日本以可乘之機，又恐袁世凱為德國所誘，對英更為不利，最好是不要在歐戰期間行帝制。但袁迫不及待，英國惟有順水推舟，以爭取袁的好感。美國認為帝制為中國內政問題，袁為中國的安定力量，應給以扶植。及袁決定召開國民代表大會，日本加急進行干涉。十月十四日，內閣通過對袁警告，請英、俄、美、法一致行動。英、俄為保持與日本的協同關係，惟有追隨，倘勸告無效，仍應承認。袁得朱爾典通知，感事態嚴重，分別將帝制“實情”，密告俄、法、美，謂“各省異常平穩，民心異常擁戴，秩序不至擾亂”。但日本政策已定，不待美、法答覆，十月二十八日，由代辦小幡酉吉邀同英、俄公使向外交總長陸徵祥口頭勸告，說是各地反對帝制的情緒正在廣泛醞釀，不安的情勢到處瀰漫，應善顧大局，延緩變更國體計劃。十一月一日，陸徵祥照覆，國體係民意決定，各省皆可負治安之責，少數亂徒毫無實力，斷無可慮之事。接著法、義的勸告踵至。美國仍以事關中國內政，任何干涉，均屬侵犯中國主權，謝絕參加。芮恩施一再報告國務院，中國各階層人士對於變更國體極感欣慰，並無有組織的反對運動，不過革命黨不免有個人暴動。
袁世凱認為各國勸告是日本作祟，大隈曾表示中國若相依賴，日本無事不可幫助，因命陸宗輿根究其真意所在。陸宗輿以為不妥，怕要價必大。日本輿論主張將中日軍事、政治同盟等問題一併解決。小幡酉吉續施壓力，必須答應延期，陸徵祥答以本年內斷不實行。新任外相石井菊次郎亦告陸宗輿，如肯延期至適當時期，當予便宜援助，但必須在實行之前，與日本確實接洽。倘突然實行，將視為對日本的侮辱。可見日本並非絕對反對帝制，惟須先與商妥條件。袁以列強步驟不盡一致，日本勢難一意孤行。美國既未參加勸告，朱爾典又說：“若中國無內亂，則隨時可以實行。此係內政，他人不能干涉。日本勸告或係照例文章。至於乘機取利，似亦難言”。十一月十一日，外交部知照日、英、俄、法公使，為尊重各國勸告，且以籌備需時，變更國體一事，當擇適當時機，謹慎行事。十二月十三日，即袁接受帝位的次日，小幡酉吉單獨照會外交部，要求對改行帝制之事，於三天內有誠意滿足的答覆。十五日，再與英、俄、法、義公使第二次警告，謂中國政府屢云維持境內治安、保守秩序，五國對於今後形勢如何演變，持靜觀厥後態度。外交部仍說中國政府有力消弭隱患禍亂。
日本一面對袁警告，一面策動反帝制派舉兵。第二次警告前五天，反帝制的武裝行動，一度起於上海，警告後十天，雲南宣布獨立。石井菊次郎聲言此後袁的一切行事，非先與日相商不可。袁決以慶賀日皇加冕、贈送勳章的名義，派農商總長周自齊為特使，赴日切商，日本允許接待。不料一九一六年一月十六日，忽又拒絕，袁大為狼狽。日本此舉據說是因為中外報紙紛載，認為日本之接待特使乃暗示承認帝制；其次因秘密條件外洩【註※】，日本認為係袁故弄權術；復因雲南的討袁軍業已發動，他處革命黨人繼之而起，內戰在即，日本決心倒袁。參謀次長田中義一主張不論他國態度如何，日本不應承認中國帝制，須準備自衛行動。一月二十一日，石井菊次郎通知陸宗輿，謂英、俄、法均希望日本維持東亞和平，再用嚴詞警告中國延緩帝制。如不之聽，則出自由行動，承認雲南為交戰團體，宣告中國政府妨害東亞和平。同日，陸徵祥通知各國公使，袁世凱暫緩登極。
※註：據云朱爾典得知周自齊即將赴日，以巨款托上海唐紹儀設法密探內幕，唐命袁的親信袁乃寬之子袁英買通宮內尉勾克明、內史沈祖憲、機要局主事沈進善，盜出日、袁勾結文書，攝製複本，由朱爾典轉送芮恩施，內情外洩。大隈重信以為袁欲招致美、英干涉，遂拒絕周自齊。謠傳勾克明等謀暗殺袁世凱，據一九一六年一月二十二日外交部致駐美公使顧維鈞電，謂勾克明等係因洩漏秘密被拘，並無受賄行刺之事。
辛亥革命期間，袁之攘奪清室政權，多賴英、美之助，共同約束日本的行動。如今情勢已非昔比，英國自顧不遑，美國雖仍對袁支持，國務院訓令芮恩施，如無強大而有組織的反對即承認帝制【註：一九一六年一月，顧維鈞曾訂購美國飛機二十架，並先後借款一千五百萬美元】，但袁已失去了控制力。
三、反袁的勢力
民國成立以來的四年間，不論內治外交，可說是每況愈下，處處是民不聊生。中國被稱為多匪多災之國，亦始於此時。匪亂以一九一二至一九一四年河南的白朗為最有名，眾至數萬，多為饑民、變兵，縱橫豫、皖、鄂、陝、甘五省。初以搶富濟貧為號召，後以反袁為名，斥“神奸主政，群凶盈廷”，“盜竊民國，帝制自為”，傳與國民黨聯絡。陸軍總長段祺瑞曾自行督剿，調兵十餘萬，歷時兩年餘始平。一九一四至一九一五年，東北、華北、長江地區，民變不斷，往往踞城戕官。兵變更為民國初年的常事，最少有四十次左右，遍及十餘省。湘、鄂、皖、贛、魯、豫、蘇、浙、粵、桂、滇、奉、黑又有水災、旱災、蝗災，政府的搜括仍有加無已，外人對海關所入，控制愈嚴【註※】，鹽稅因善後大借款的規定，悉由外籍鹽務稽核掌握，袁政府幾全恃小額借款、發行國內公債、加徵苛捐雜稅，勉強度日，不惜悉索敝賦。公債強迫派購，多不給票券，購者本息俱無。印花稅擾民尤甚，以致商人罷市，官吏虐民，軍人暴戾，本為常事，復假嚴禁革命、查緝亂黨之名，任意誣陷誅戮，特別是二次革命後湯薌銘、龍濟光之在湖南、廣東。湘人呼湯為“屠戶”。
※註：關稅雖早由洋稅務司徵收，尚須移交海關監督，償付外債後，所餘供政府之用，名曰“關餘”。辛亥革命時，洋稅務司扣留全部稅款，不使為革命軍所有。事後外交團擅自指定上海匯豐、道勝等外國銀行組成委員會保管，中國政府不得自由支配“關餘”。
一九一五年初，梁啟超說到當時的危機，謂“今也水旱頻仍，殃災洊至……以吏治未澄，盜賊未息，刑罰失中，稅斂繁重，祁寒暑雨，民怨沸騰。內則敵黨蓄力待時，外則強鄰狡焉思啟”，袁世凱將為“眾矢之鵠”，斷非“僅恃威力而可以移國祚”，“猶須恃人心以相維繫”。所謂“強鄰狡焉思啟”，指的是日本進攻山東與二十一條要求，激起全國反日情緒。一九一五年二月至七月，最為壯烈，留日學生發之於前，上海各界繼之於後，舉行愛國大會，到者三萬餘人，抵制日貨，儲金救國，二十餘日之內，上海一處所收儲金達五十萬元。袁對日屈服後，人民的憤慨至於極點，漢口商民因排斥日貨而罷市，鎮江、瀋陽、北京等地散發愛國傳單，風潮波及全國。袁三令五申的禁止，社會的怨恨由對日而兼對袁，甚而仇袁過於仇日。以往對於袁的壓迫國民黨，摧殘國會，以為尚可諒宥，今日對於袁的賣國，進而化國為家，則絕不寬恕。日本是中國的第一號敵人，倒袁是第一要務。
有組織而堅決的反袁者自為國民黨。二次革命失敗後，國民黨元氣大喪，幾乎一蹶不振。孫中山重整旗鼓，加以徹底改造。一九一四年七月，易名為“中華革命黨”，黨員須一律立具誓約，犧牲一己之生命、自由權利，附從孫中山，再舉革命。革命軍未起前入黨者，為首義黨員，悉隸元勳公民，享有參政的優先權；革命政府成立前入黨者，為協助黨員，得隸有功公民，享有選舉權及被選舉權；革命政府成立後入黨者，為普通黨員，得隸先進公民，享有選舉權。這是以黨治國的先聲，中心目的為推倒袁世凱，不斷在湖南、廣東、江蘇舉事。黃興、李烈鈞、陳炯明、李根源等，不贊成孫中山新訂辦法，未加入中華革命黨，以研究歐洲戰爭為名，別立“歐事研究會”【註：中華革命黨與歐事研究會不易區分，以下仍統稱國民黨】，亦以倒袁為第一義，但在國內均乏實力。
遭袁遺棄的進步黨初雖未必有倒袁之意，但審度情勢及自身利害，則不以帝制為然。梁啟超再三對袁懇勸，說是“政體誠能立憲，則無論國體為君主，為共和，無一不可，政體而非主憲，則無論國體為君主，為共和，無一可也”。希望袁實行新的約法，以共和政體，行君主立憲。袁不僅不聽，且對梁施以恫嚇威迫。梁認為國家之大不幸，莫過於革命，過去進步黨之所以與袁合作，目的為維持現狀，然處處為所劫持，時時為所利用，失敗之蹟，歷歷可數。就目前情勢而論，現狀多維持一日，元氣多鑿喪一分。瞻望將來演變，革命黨必乘普天同憤之時，煽用進步黨的滇、黔根據地，舉兵討伐，進步黨與袁將同歸於盡。縱令倖免於此，袁於獲逞之後，滇、黔亦必坐待刲割，何若自求多福，奮起一決，不讓革命黨得志，進步黨方有前途，遂決心反袁。
北洋派為袁的生命所寄託。袁於北洋派以外的反對尚不在意，最怕的是北洋派內部對他不忠。段祺瑞、馮國璋為北洋派的兩大柱石，一綰軍符，長陸軍部，一領封疆，官江蘇將軍，均有震主之勢。袁早懷猜忌，作防範部署。一九一四年置統率辦事處，以分陸軍部之權，又編練模範團，袁及其子克定先後任團長，準備成立模範軍，建立一支更親信的武力。二十一條交涉時，段通電主戰，袁認為係有意為難，藉故將段的心腹陸軍次長徐樹錚免職，段繼之而去。對於馮國璋，先派兵分駐上海、蘇州、南京，復不以圖謀帝制實情相告。及決定帝制，又改上海鎮守使為護軍使，直隸中央。不久授馮以虛名的參謀總長，擬相機奪去他的地盤。梁啟超與馮頗有交往，說馮反對帝制。最能使馮動聽的為在共和政體之下他大有總統之望，袁若帝制，將終為人下，甚至現有的權位難保。屯兵徐州的長江巡閱使張勳，桀驁跋扈，朝夕希望宣統復辟，並非袁的忠實擁護者。國務卿徐世昌雖無兵權，而為北洋派大老，於袁的帝制亦心有不服，初稱病請假，終辭職而去，採消極不合作態度。
四、反袁派的聯合行動
反袁派首先發難的為革命黨。一九一五年十一月十日，刺殺袁的悍將上海鎮守使鄭汝成。十二月五日，一度奪取停泊上海的“肇和”巡洋艦、警察局，均為陳其美所策動，日本人亦參預其事。雲南為反袁派爭取的主要對象，國民黨的李烈鈞與雲南將軍唐繼堯，為日本士官學校同學，私誼甚篤，又曾任教雲南講武堂，滇軍將校多出其門下。帝制運動開始，李烈鈞及另一與滇軍有淵源的李根源，分頭活動。最後促成唐繼堯的決心的為前任雲南都督蔡鍔及進步黨。辛亥革命為革命黨與立憲派的初次聯合行動，此次倒袁，可說是再度攜手。
蔡鍔為一有抱負的軍事政治家，二次革命後被袁調往北京，而他在雲南的潛勢力仍在。籌安會起，他與梁啟超共籌對策，梁要他深自韜晦，待時而動，由梁先從文字反對。九月初，梁發表一篇轟動一時的《異哉所謂國體問題者》的文章。蔡與袁虛與委蛇，佯示擁護帝制，暗事部署，與唐繼堯聯絡。十一月中旬，得日人協助，微服出京，經日本、越南入滇，十二月十九日抵昆明，李烈鈞已先期而至。蔡、李、唐商定調兵潛入四川，出袁不備，一舉而下全川。時梁啟超已由天津到上海，為配合五國警告，打擊袁的各省秩序確可維持的保證，十二月二十二日，促蔡從速發動。電報係由南京發出，蔡等以為梁已入南京，倒袁計劃已獲馮國璋同意，可望響應【註：據云該電係由馮國璋的秘書長胡嗣璦拍出，胡為復辟派，深惡袁的帝制自為】。二十三日，四川師長劉存厚、貴州護軍使劉顯世、廣西將軍陸榮廷，均來電贊成，遂由唐繼堯及雲南巡按任可澄具名，請袁嚴懲帝制派首要【註：包括籌安會的楊度、孫毓筠等六人，及朱啟鈐、梁士詒、周自齊、段芝貴、雷震春、張鎮芳、袁乃寬，共十三人】，限二十四小時答覆。二十五日，唐與蔡鍔、李烈鈞宣布獨立，組織中華民國護國軍，蔡任第一軍司令官，進向四川、貴州。李任第二軍司令官，進向廣西。唐以雲南都督兼任第三軍司令官留守。蔡慷慨誓師，謂“吾儕不得已而有此義舉，非敢云必能救亡，庶幾為我國民爭回一人格而已”。唐致書孫中山、馮國璋，盼一致行動。
護國軍以蔡鍔部為主力，一九一六年一月中旬，左翼進入川南，先下敘州，川軍師長劉存厚來歸。右翼進抵貴陽，一月二十七日，貴州護軍使劉顯世響應，總計兵力約三萬餘人。袁軍分三路包圍雲南，一路入四川，一路向湖南，一路向廣西，約十萬人【註：袁軍以曹錕為主帥，張敬堯、吳佩孚、馮玉祥等屬之。入川護國軍初僅三千餘人，支隊長（團長）朱德屬之】，四川為主要戰場。護國軍槍械窳劣，餉糈彈藥不足，二、三月間，頻頻失利，蔡鍔艱苦支撐。袁軍士氣不振，內部不協，復受川人敵視，亦無進攻之力。此外廣東、湖南、湖北，到處不安，廣州時有暴動，長沙將軍署被襲，武昌發生兵變，廣西的獨立，尤使袁魂驚膽破。
廣西將軍陸榮廷為岑春煊的舊屬，進步黨的名譽理事，反袁派自然力事爭取。一九一六年二月，陸邀梁啟超前來，並通殷勤於馮國璋。三月十二日，會同護國軍李烈鈞部殲滅進攻雲南的袁軍。十五日，宣布獨立，護國軍聲勢一振。接著廣東南路欽州、廣州，東路潮州、汕頭獨立，廣州兵艦響應，受袁策封的南海郡王廣東將軍龍濟光陷於四面楚歌，四月六日，亦被迫獨立。同月十二日，浙江國民黨人驅逐將軍朱瑞。五月一日，兩廣護國軍都司令部成立於肇慶。五月八日，擴大為護國軍軍務院，岑春煊為首領【註：軍務院由獨立各省重要軍事領袖組成。唐繼堯為撫軍長，由副撫軍長岑春煊攝行，梁啟超為政務委員長，李根源為聯合軍部參謀，章士釗、楊永泰等為主幹】，宣言不分黨派，一致討袁，擁副總統黎元洪繼任總統，軍務院代行國務院職權。孫中山亦稱願助獨立各省及反袁各派，共同推翻違反約法的袁世凱，反袁的聯合陣線形成。
五、袁的敗亡
雲南護國軍起，袁的變更國體斷不影響國內安定的對外保證破產，知道日本不會甘休。赴日特使被拒，尤使他意興大沮。一九一六年一月十八日，命停止貢獻。第二天日本決定嚴重警告，必須以真正平定雲南為實行帝制的先決條件，不然即實力干涉。二十一日，袁通知各國，暫緩登極。而貴州又繼雲南獨立，反袁軍連下川南、湘西諸城，襲擊廣州兵工廠。二十六日，各國公使質問平定內亂，是否有期，聲言各國對交戰雙方一視同仁。二十三日，袁正式宣布緩正大位，不許呈遞此類文電，同時激勵各軍進攻。日本對反袁派多方支持，三月七日內閣決定推翻袁的政權，承認南軍為交戰團，旋派領事駐雲南【註：日本領事到後，唐繼堯特為舉行歡迎會。不久日本又於桂林設領事館，並派員駐肇慶】。廣西獨立後北方將領受馮國璋、段祺瑞指使，逗留不進，索餉索械。袁以各省解款不至，向外借款不得，羅掘俱窮。徐世昌勸他及早轉圜，袁召梁士詒相商，擬將中央政事委之徐世昌、段祺瑞，地方軍務委之馮國璋，命四川將軍陳宦與蔡鍔言和。三月二十日，發現馮國璋等五將軍【註：江西將軍李純、山東將軍靳雲鵬、浙江將軍朱瑞均在內】謀聯合各省，請速取銷帝制的密電，袁與徐世昌、段祺瑞會議後，二十二日，下令撤銷承認帝制案，發還推戴書，停止籌備事宜，自云“誠不足以感人，明不足以燭物，予實不德，於人何尤”？尚算有幾分敢作敢當的氣魄。
撤銷帝制後，袁復稱總統，重任徐世昌為國務卿，以段祺瑞為參謀總長。徐、段勸護國軍領袖取銷獨立，弭止兵戈。護國軍要求，袁即日引退出國，總統由黎元洪繼任，剝奪袁的子孫三世公權，誅戮附逆十三禍首，抄沒袁及十三人家產。袁一日不去，和議一日難以就範。袁捏造南方謀舉岑春煊為總統，各省疆吏不保之說、以煽動北洋派，但不曾收效。馮國璋勸他作根本解決，立即再進一步，即勿再貪戀總統之位。四川將軍陳宦，亦謂士氣不振，武力解決不易，請袁犧牲一身，以救危局。三月底，陳宦與蔡鍔實行停戰。廣東、浙江獨立後，護國軍態度益為強硬，說是袁不僅不得再以總統自居，且須受法律裁判。袁為緩和空氣，維繫內部計，重訂政府組織法，恢復內閣制，改任段祺瑞為國務卿，但不給以實權。
馮國璋為長江各省將軍的領袖，力足左右全局，在袁與護國軍相持之下，各方視線咸集於南京。馮欲形成以自己為中心的第三勢力，所採策略，一如辛亥年袁之對待清室與革命軍。四月中旬，提出調停辦法，承認袁仍居總統之位，慎選議員，重開國會，懲辦奸人，尊重民國元年約法，各省軍政長官照舊，撤川、湘前敵各軍，大赦黨人。護國軍堅持袁必須去位，馮準備武力仲裁，電請未獨立諸省，互相聯絡，期對於護國軍及袁可以左右輕重。護國軍如違眾論，當視為公敵，袁如有異議，亦當一致力爭。他知道護國軍對袁的去位不會讓步，武力強制極少可能，即使可能，對他亦無好處。擁護袁的不過三四省【註：此時擁袁較力的有奉天、安徽、直隸、河南、陝西數省，但奉天將軍段芝貴已為張作霖逼走，陝西將軍陸建章不久亦被驅逐】，要袁去位，並非難事。袁去馮大有總統之望，他曾明白告訴段祺瑞，袁再想保存地位，良非易易，“無寧敝履尊榮，亟籌自全之策”。五月一日，再宣布他所修改的調停辦法，謂民國已因帝制而中斷，總統的地位已經消滅，副總統的名義同歸於盡，袁可暫任總統，俟國會開幕後，另行選舉。國會議員的資格必須嚴定，民國元年的約法亦當修改，總之，不外另選總統與副總統。護國軍堅持黎元洪繼任總統。五月十七日，馮召集來自獨立各省代表會於南京，以對抗南方的軍務院。袁初頗引為欣慰，以為有了新的希望。殊料各省大都贊成袁退，惟有安徽的張勳、倪嗣沖反對。馮逕行電袁，謂留任終不可能，倘若預行宣布去位，或尚有手續可循。袁見南京會議於己不利，擬繼續用兵，而大勢絕不許可。加之軍費浩繁，惟賴增發鈔票，命中國、交通二大銀行停止兌現。上海中國銀行抗命不從，馮公開支持，長江各省軍政長官一致行動。至是，袁自己親嚐到四年多前他給清廷的苦果。
袁無力迫令護國軍屈服，護國軍亦不易強袁退位，滇、黔、廣西力量有限，陸榮廷雖進兵湖南，而未能控有廣東，軍務院虛有其名，難有作為，所幸反袁的勢力有了新的發展。中華革命黨居正得日人之助，以青島為基地，五月，舉兵膠東，連佔膠濟鐵路沿線要地，攻擊濟南省城。陝西反袁軍同時起事，進入西安，山西將軍閻錫山暗與孫中山通，袁以北抗南的計劃動搖。四川停戰後，各地紛紛獨立，前線將領亦準備倒袁，五月二十二日，陳宦宣告對袁斷絕關係。湘人乘桂軍北來，爭起以應。五月二十九日，湯薌銘獨立，不承認袁為總統。
袁自雲南事起，外交既萬分棘手，段祺瑞、馮國璋內外挾持，輿論明詬暗譏，眾叛親離，憂鬱羞憤交加，心神失常。三月初，日、美報紙說他中風，不久果然成疾。五月中旬，目眩頭暈，不能成寐，陳宦的獨立，等於他的催命符，一度昏蹶，不克視事。六月三日病篤，飲食即嘔，小便癃閉。五日猝暈逾時，六日下午卒，年五十八歲。退位問題不了而了，但中國禍亂則並未就此而止。