第一節 朝局之變及時勢的認識
一、慈禧、恭親王的聯合政變
咸豐原非有為之主，又值內外多故，憂鬱焦慮，束手無策，厭於政事。一八五五年恭親王奕訢（一八三三至一八九八），遭忌被黜，兄弟失和，怡親王載垣、鄭親王端華用事，端華之弟肅順尤得寵信。肅順恃才傲物，對外主張強硬，西人目為排外者，對內以嚴為尚，勢焰薰灼，怨毒繁興。恭親王是他的主要政敵，次為貴妃葉赫那拉氏，即日後的慈禧太后（一八三五至一九○八）。
那拉氏初以秀女入宮，漸晉至嬪。皇后鈕祜祿氏無出，一八五六年那拉氏生一皇子，亦是咸豐的獨子，獲封貴紀。她有權力慾，又略通文墨，常代皇帝批答奏章，但並非獨擅恩寵，且受肅順裁抑。咸豐出走熱河時，不得已，命恭親王留京辦理撫局，似有意給他難題，結果是給他一個再起的機會。中外和議後，他的聲譽驟隆，謠傳外人將擁他為帝。他與留京其他大臣，奏請回鑾，謂外人並非為爭城奪地而來，不至心存叵測。咸豐深懼再受挾制，如率意而歸，必將去而復返。肅順亦說夷情反覆，竭力阻止，欲久留熱河，以便把持。恭親王又請前來面陳，亦未邀准，益與肅順水火，王大臣中儼然形成熱河、北京二派。時咸豐病劇，皇子載淳年僅六歲，雙方均在作奪權準備，那拉氏更恐一旦母子成了孤兒寡婦，受制於肅順等。
一八六一年八月二十二日，咸豐卒，載淳繼統。先一天，授載垣、端華、肅順及御前大臣、四軍機大臣為贊襄政務大臣【註：御前大臣為額駙景壽，即咸豐的姊丈，四軍機大臣為穆蔭、杜翰、匡源、焦祐瀛】，總攬朝政，實由肅順主之。事前多以為恭親王必當輔政大任，他自己亦存此念，不料竟然落空。文祥是他的心腹，又為不在贊襄政務內的唯一軍機大臣。那拉氏母以子貴，此時與皇后鈕祜祿氏均為皇太后【註：皇后居鐘粹宮在東，那拉氏居儲秀宮在西，通稱為東太后、西太后】，不甘聽人擺佈。恭親王奏請叩謁梓宮，兩太后正欲和他面商，如何排去肅順等。恭親王在熱河停留六天，單獨進見兩太后，堅請速歸，力保外人無異議。手握重兵的欽差大臣勝保因恭親王的聯絡，亦同此請。因為肅順的黨羽佈滿熱河，必須待回京後方好處置。咸豐臨歿時，曾授皇后與那拉氏印章各一，可代朱筆，無疑默許她們問政。九月十四日，董元醇之奏請太后垂簾，似非無據，亦可能是出於在京大臣的授意。肅順等謂清朝向無太后聽政之禮，擬旨痛駁，兩太后無如之何。
十月四日，大學士桂良等奏上兩太后徽號曰慈安、慈禧。十一月一日，兩太后與新皇帝自熱河返抵北京。這時恭親王已有部署，第二天，拿問載垣、端華、肅順，其他五贊襄政務大臣革職。勝保奏請太后“親理萬機，召對群臣，另簡親王佐理庶政，盡心匡弼”。大學士賈楨、周祖培等合疏請太后“操出治之威權，不居垂簾之虛名，而收聽政之實效”。慈禧定要名實兼居，命折衷古今制度，妥議垂簾之儀，授恭親王為議政王兼領軍機處，恭親王的親信桂良、文祥、寶鋆等為軍機大臣。這應是交換條件。十一月八日，殺載垣、端華、肅順。十一日，新皇帝即位，年號同治。二十八日，宣布垂簾，十二月二日，正式實行。兩太后性格有別，時人謂“東宮（慈安）優於德，而大誅賞、大舉措實主之；西宮（慈僖）優於才，而判閱奏章，裁決庶務，及詔對時諮詢利弊，悉中竅會；東宮見大臣吶吶如無語者，每有奏牘，必西宮為誦而講之。西宮太后秉性機敏，銳於任事，東宮太后悉以權讓之”。從此國之大政，漸入於慈禧之手。
政變出於肅順等的意外，自以為全權在握，未料到年均不滿三十歲的太后與恭親王之敢於有何行動。為恭親王策劃的為文祥、桂良等，實力支持的為勝保。更大的關鍵則為外人的態度，特別是英國公使卜魯斯。他不喜肅順，認為恭親王是一位可以合作的開明清正人物，多方對他表示友善，消除他的不安心理，希望他能執掌大政。英使館的秘書威妥瑪亦云卜魯斯可給他以任何援助，對新皇帝及皇太后回京，決無冒犯之事，恭親王方敢採取斷然處置。上諭宣布載垣等罪狀之一為“上年海疆不靖，京師戒嚴，總由在事之王大臣等籌劃乖方所致。載垣等復不能盡心和議，徒誘獲英國使臣，以塞己責，以致失信各國”。這顯然是對外人討好，上海英國報紙，頗表欣慰。卜魯斯自云恭親王及其同僚之操權，乃是對外維持友好關係使然，此一令人滿意的結果，全是幾個月來，私人交際所造成。在某種程度上，英國入已成為這個政府的顧問。
恭親王與慈禧的合作，是相互為用，恭親王欲假垂簾之名，自操實權；慈禧需要恭親王的位望，先排除政敵。垂簾之始，慈禧亦知於理不順，權力未固，政治經驗欠缺，外交軍事均不能不借重恭親王。恭親王自恃功高，不免專斷，彼此衝突，終不能免。南京克復的第二年，即以妄自尊大、目無君上、諸多挾制、暗使離間的罪名，革去恭親王的一切差使。無異又一次政變。親藩樞臣群起力爭。慈禧以既誅怡親王載垣等，今又罷黜恭親王，深慮皇族宗室解體，內外心危。曾國藩得知消息之時，即“嘆訝良久，惴慄之至，忡忡不能自克”。慈禧所更顧慮的仍是外人的態度。恭親王“夙主和議，頗得夷情，萬一戎狄生心，乘機要劫，朝無可倚，事實難圖”。數日後，復命重值軍機處，惟議政王的名義，則從此撤銷。彼此意見愈深【註：慈禧寵幸的太監安德海久為恭親王所惡，常搬弄是非。太監例不得出京，一八六九年，安德海奉慈禧之命，赴江南辦理織造，恭親王命山東巡撫丁寶楨捕拿，毋庸訊供，就地正法，慈禧無如之何】。
二、恭親王的時局認識
一八六一年十一月，恭親王領導中樞後，急待應付的仍為軍事及外交問題。前者付之曾國藩，命統轄江蘇、安徽、江西、浙江四省軍務，雖有聯絡安撫作用，事勢亦不得不爾。是後五個月內，先後授曾國藩為協辦大學士，擢湘、淮軍統將左宗棠為浙江巡撫，李續宜為安徽巡撫，曾國荃為浙江布政使，李鴻章署江蘇巡撫。後者由恭親王自任。他對於世界大勢，原少所知，在英、法兵臨城下，強敵壓境，天子播遷，京師不守，事機間不容髮，存亡繫於旦夕的情勢下，他與英、法使臣照會來往，忍辱負重，艱辛備嘗，無日不在驚濤駭浪中，雖惟外人之命是從，總算保存了清朝的政權。他性頗聰敏，復有與外人周旋兩年多的桂良及明通幹練的文祥作他的輔弼，同時外人又多方開導，從此次的痛苦經驗中，獲得了相當教訓和觀念，決定了今後因應的方針。
第一，對於中西關係有了新的了解。他說，自南京訂約，夷情鴟張，“至本年（一八六○）直入京城，要挾狂悖，夷禍之烈極矣。各夷以英國為強悍、俄國為叵測，佛（法）、米（美）從而陰附之”。法人貪利。美人“性質諄厚”，俄有侵佔疆土之志，英則志在通商。“換約之後，該夷（英）退回天津，紛紛南駛，而所請尚執條約為據，是該夷並不利我土地人民，猶可以信義籠絡，馴服其性，自圖振興，似與前代稍異。”從前屢戰屢和，迄無定局，因在事諸臣操縱未宜。“在內無深知夷務之大臣，在外無究心撫馭之疆吏”。中外交往已為不可避免之局，不能再事固拒。對於外邦。不外戰、和兩途、“剿（戰）亦害，撫（和）亦害，就兩者輕重論之，不得不權宜辦理。以救目前之急”。易言之，宜和不宜戰，諸事按約而行。兵部尚書沈兆霖同歷此次事變，事後亦云，“外兵雖眾強，其意不過藉以脅和”，否則入京之後，即可為所欲為，但竟“換約而去，全城無恙，則彼等之專於牟利，並無他圖，已可深信。果能示以誠信，尚易羈縻”。
第二，外人似頗有心為善，不妨相機妥為利用。俄人首先表示，願派兵船會同中國陸師平亂，並願與美人採辦米糧，以濟京師。法人亦有此請。曾國藩以為此舉目前困難尚多，自後貽害無窮。恭親王等對於俄、法用心亦多顧慮，英人更是疑忌。事雖未成，但一八六○年上海之所以不失，實賴洋兵之力。清廷原堅拒洋船入江，一八五九年以來，英人一再詆毀太平軍。一八六一年巴夏禮告上海士紳，英軍願保衛上海、寧波，攻取南京、蘇州。繼又面告恭親王，太平軍斷無成事之理，但是官軍餉項不足，船炮不利，亦不易勝。恭親王本有“妥為牢籠，使為我用”之意。一八六二年，遂決定借洋兵助剿。他雖知洋人係為自身之利，雖確可為清廷除心腹之患，未始非由於近年“駕馭得宜”的結果。助剿之外，洋人管理海關，可吞不吞，稅收悉行交出，使軍餉充裕，辦事的屬公正。
第三，今後國事，必須求探源之策，作治本之計。洋人雖講信義，甚至“暱而就我”，要知“粵匪之患，萌於外國，而今日外國之張，又乘乎匪患，其事若不相屬，其害則實相同”，“外憂與內患，相為倚伏”。洋人目前尚稱安靜，太平軍勢已衰頹，正應及時自強。“自強之術，必先練兵，……使該夷順則可以相安，逆則可以有備，以期經久無患。”所需經費，可於海關提解，以收夷之稅。為練兵之需。練兵須先有利器，自洋人搆釁以來，內患外侮並至，不盡由於中國不善治兵，乃因“有制勝之兵，無制勝之器”。人多知英、法諸國“惟恃船堅砲利，以橫行海外，而船何以堅，炮何以利，則置焉弗講。即有留心此事者，因洋人秘此機巧，不肯輕以授人，遂無從窺其門徑”。李鴻章已在上海僱覓洋弁，教練兵勇，並購求洋匠，製造夷器，應託名平亂，加以推廣。“若於賊平之後，始籌學製，則洋匠雖貪重值而肯來，洋官必疑忌而阻撓。”趁此“洋人樂於見長之時，將外洋各種機械火器，實力講求，盡窺其中之秘，有事可以禦侮，無事可以示威”。“洋人之向背，莫不以中國之強弱為衡。我能自強，可以彼此相安，潛懾其狡焉思逞之計；否則我無所恃，恐難保無輕我之心。設或一朝反覆，誠非倉猝所能籌畫萬全。今既知其取勝之資，即當窮其取勝之術。”“如此則禦侮有所憑藉，庶國威自振，安內攘外之道不外是矣。”時為一八六四年，自強運動已經展開。
恭親王等之外，翰林院、都察院的官員亦有同感。編修趙樹吉奏稱，中外和議並不可恃，唯一辦法在求所以自強之術。“誠能日夜祗懼。奮發有為，使天下曉然知聖意之所在，將智者效謀，勇者畢力，則秋間一變，乃天所以甚彼族驕悍之疾，而警我數十年因循之弊，因災而致福，化弱而為強，此中國無疆之慶。”御史魏睦庭說得更為具體，謂火器為軍營決勝之技，近年以西洋為最精。西洋以商販為立國之本，英、法現皆願助剿平亂，使洋貨益為暢流。應向各國價購火器、輪船，並在上海等處設局學習、演放、駕駛，先掃清長江，再攻堅城。中國不少奇才異能之士，果實力講求，則船炮軍械，大可勝於西洋。就原則而論，恭親王等的看法，與二十年前耆英的羈縻撫夷的外交政策及林則徐、魏源的師夷長技的國防主張，無大出入。不過二十年前只是少數人的意見，此時漸形成一種運動。固由於外患轉烈，而所重實在平亂安內。
三、曾、李、左的主張
中樞主政者倡導於內，各省有力督撫同時呼籲於外。恭親王、文祥的主張為外交與軍事並進，以曾國藩為首領，李鴻章為中堅的疆吏的意見亦屬相同，一面信守相約，一面力圖自強。他們所重視的偏於軍事，此與他們的目前直接需要有關。曾國藩練兵之始，即於廣東購置洋砲，江忠源、胡林翼主之亦力。長沙、武昌有專人製造，湘軍之肅清兩湖，多得力於洋砲。一八六○年，太平軍席捲江南，但於進攻上海之時，數萬之眾，竟敗於千餘的英、法軍，外人訓練的洋槍隊，同稱能戰。素號北方勁旅的僧格林沁部，一與英、法軍接仗，即潰不成軍。凡此均足以發曾國藩的深省。是年十二月奏稱，中外和議雖成，決不可忘備，須師法外人之智，製炮造船，以期永遠。約在一八六一年三月，胡林翼在安慶江岸，目睹兩洋船“鼓輪西上，迅如奔馬，疾如飄風”，為之色變嘔血，可見輪船給他的刺激之深。八月，曾國藩籌議購置船炮，力言此為今日救時第一要務，不僅應陸續購買，且當“訪募覃思之士，智巧之匠，始而演習，繼而製造”，不久輪船必為官民通行之物。安慶克復後，精習科學製造的華蘅芳、徐壽、李善蘭、張斯桂等均為他所延攬。一八六二年六月，他在日記中論到自強之道，認為“學作炸炮、學造輪船等具為下手工夫。但使彼（西人）之所長，我皆有之，順則報德有其具，逆則報怨亦有其具”。西人之長，在炸炮、輪船，中國應取法的即在於是。
李鴻章久居曾的幕府，東援上海的前夕，已決心“用夷變夏，圖與番酋無為畦畛，而求自強之術”，力邀深通洋務的郭嵩燾為助。淮軍得以順利的通過太平軍領域，全賴英國輪船運輸，這是李初次使用新式交通工具，亦是搭乘輪船的第二位中國高級官員【註：一八四三年耆英曾自廣州乘船去香港】。他在輪船上三天，必有不少感想。抵上海不久，一再致書曾國藩，稱道洋兵隊伍之整、炸炮之準，每遇攻戰，“槍砲齊發，所當輒靡，其落地開花炸彈如神技”，令淮軍將弁，隨隊學習，這是他的親歷目睹。又說：英國“大砲之精純，子藥之細巧，器械之鮮明，隊伍之雄整，實非中國所能及。其陸軍雖非所長，而一切裝備，皆中土所未見”。他“深以為中國火器遠遜外洋為恥，日諭將士虛心忍辱，學得西人一二秘法，期有增益。……若久駐上海，不能取資洋人長技，悔咎多矣”。一八六三年，復屢向曾國藩論及，謂外國餉足而兵少，一萬人即可當大敵。中國兵多數倍，而不易收功效，實由槍砲窳濫。若火器能與西洋相埒，平亂有餘，敵外國亦無不足。近年俄國、日本學得西法，槍砲輪船漸能效用，遂與英、法相為雄長。中國如亦加意，百年之後，長可自立。在與友人書中，亦謂中國通商利權，已為外人所操，無可禁阻，但望大亂早平，講求戎政，痛改陋習。使我能自強，外人尚不致覬覦，否則後患當不可思議。可見曾、李的倡導自強，不只是對內平亂，亦為對外自衛。
李鴻章頗望曾國藩領導此一運動，曾氏自謂洋務未曾諳究，性複謹飭，謙退不遑。兩年餘來，李與外人朝夕共事，西情認識益明，益知欲圖自強，必須學西人製器之器，欲學其製器之器，必須變通舊章。一八六四年致書恭親王，發揮他的主張，議論更為透徹。原書略云：“泰西各國，明於製器尚象之理而得其用，所憑藉以橫行海外者，尤以輪船與火器為最。……竊以為天下事窮則變，變則通，中國士大夫沉浸於章句、小楷之積習，武夫悍卒又多粗蠢而不知細心，以故所用非所學，所學非所用。無事則嗤外人利器為奇技淫巧，以為不必學；有事則驚外之利器為變怪神奇，以為不能學。不知洋人視火器為身心性命之學者，已數百年，一旦豁然貫通，參陰陽而配造化，實有指揮如意，從心所欲之快。其演習之弁兵，使由而不使其知；其創製之員匠，則舉國尊崇之，而不以曲藝相待。中國文武制度，事事遠出西人之上，獨火器萬不能及。其故何由？蓋中國之製器也，儒者明其理，匠人習其事，造詣兩不相謀，故功效不能相並。藝之精者，充其量不過為匠目而止。洋人則不然，能造一器為國家利用者，以為顯宦，世食其業，世襲其職，故其祖父習是器而不能通，子孫尚世習之，必求通而後止。前者英、法各國以日本為外府，肆意誅求。日本君臣發奮為雄，選宗室及大臣子弟之聰秀者，往西國製造廠研習各藝，又購製器之器，在本國製習，現在已能駕駛輪船，造放炸炮。……日本以海外區區小國，尚能及時改轍，知所取法，然則我中國深維窮極而通之故，夫亦可以皇然變計矣。……中國欲自強，則莫如學習外國利器，欲學外國利器，則莫如覓製器之器，師其法而不必盡用其人，或專設一科取士，士終身懸以為富貴功名之鵠，則業可成，藝可精，而才亦可集。”
所謂製器之器就是機器，初意在製造槍砲彈藥。第二年太平軍大致弭平，李進而論及機器與民生經濟的關係，謂“西洋機器於耕織、印刷、陶埴諸器，皆能製造，原不專為軍火而設，數十年後，中國富農大賈，必有仿造洋機器製作以求利益者”。
左宗棠留意海外之事，始於鴉片戰爭。及進軍浙江與法人接觸，對於西洋軍事所知愈多，已有仿習之志。太平軍平定後，復因法人的啟迪，建議中樞，羅致人才，籌措經費，以製造輪船，整理水師。“泰西巧，中國不必安於拙，泰西有，中國不能傲以無。”“中國之睿智運於虛，外國之聰明寄以實。謂我之長不如外人，藉外國導其先可也，……讓外國擅其能不可也”，何況“善因者究易於善創”。
四、馮、郭的見解
乾、嘉時代的學者，多致力考證與理學。道光後期，士風漸變，先是注意到國家的內在危機，繼復注意到外來的禍患，認為必須有所更張，取人之長。英法聯軍之役，給予知識分子的影響尤大，對於洋務的認識日益深刻。馮桂芬（一八○九至一八七四）、郭嵩燾（一八一八至一八九一）為代表人物。馮桂芬早年受知於林則徐，咸豐末年，避難上海。一八六一年著《校邠廬抗議》，論中國自處之道。他說：“今既和議，宜一於和。……理可從，從之，理不可從，據理以折之。”和亦非永久可恃，必須及時自強。中國之不如西洋者，為人無棄材，地無遺利，軍民不隔，名實必符。既須反諸求己，亦須取法於人。“法苟不善，雖古先，吾斥之，法苟善，雖蠻貊，吾師之。”以軍旅論，中國之不如人者，為船堅砲利，應設特科以獎才能。通商各口設船炮局，“聘夷人數名，招內地善運思者，從受其法，以授眾匠。……始則師而法之，繼則比而齊之，終則駕而上之。……或曰購船僱人如何？曰不可，能造能修，則我之利器也。不能造，不能修，不能用，則仍人之利器也。……終以自造、自修、自用為無弊也”。曾國藩指為“多難見之施行，然自是名儒之論”。李鴻章仍據以勸說恭親王。
郭嵩燾二十二歲時身預浙東鴉片戰爭，意氣慷慨激昂。戰後不久，他明白了此役的始末，悟到“自古邊患，皆由措理失宜”。他與馮桂芬有一基本相同的看法，即凡事重理，同時又須明勢，“勢相激而理隨之易”，“順必然之事者理也”。歷史是變的，當適時應世。一八五六年遊上海，益驚佩西人強富，於勢理之認識愈明。第二年廣州事變發生，他以翰林資格入京，欲有所建白。一八五八年，英法兵船到大沽，京師盛倡主戰之論，他獨謂“洋務不戰易了，一戰便不能了”。一八五九年，協辦天津海防，他向僧格林沁建議，“洋人以通商為義，當講求應付之方，不當稱兵”，僧不之聽。及僧軍大捷，人人稱快，郭反引以為憂，深痛中國與西人交接二十餘年，迄未獲得教訓。郭對外始終謂應通洋人之情，審勢循理，濟之以誠，行之以理，所以他不談練兵製器，馮則外交軍事並重，影響李鴻章頗鉅。
第二節 前期的洋務
一、總理衙門與南北洋大臣
一八六○年北京議和之後，恭親王等所重視的事，為今後如何與西人相處，以求彼此相安。鴉片戰前，海上國家的對華貿易，歸廣東當局處理。五口開港，中外商務分歸兩江、兩廣總督主持，而以兼有欽差大臣銜的兩廣總督為重心。英、美、法的外交代表駐香港、澳門或廣州，遇事不易和他們商談，久已不滿，希望能與北京直接往來。此為修約要求的由來，亦為第二次戰爭原因之一。
戰後英、俄、法、美四國公使正式駐京。按照中俄條約，俄使可與軍機處來往，他國公使當然可以援行，但非清廷所願。因為軍機處掌理最高軍政，不惟涉及機密，亦有關體制。再者，今後中外交涉益繁，必須悉心經理，專一其事，期能合乎機宜。恭親王等考慮的結果，擬訂《辦理通商善後章程》六條，其中之一為京師設立“總理各國事務衙門”，以王大臣領之，並派軍機大臣兼管，庶免歧誤。應置司員，分別於內閣、部院、軍機處各司員章京內挑取，輪班入值。一八六一年一月二十日（咸豐十年十二月初十日），詔如所議，派恭親王與桂良文祥辦理。此為中國專設外交機構的開始，亦為關於新政的第一項措置。
總理各國事務衙門初名總理各國通商事務衙門。恭親王以中外交涉不限於通商，為免外人滋生疑慮。對外簡稱總理各國事務衙門。刪去“通商”二字，通稱為總理衙門，再簡稱為“總署”或“譯署”，性質與軍機處頗多相似之處。其一，兩者均為臨時組織，並非正式官署，擬俟外國事務較簡，即予裁撤。實際上今後洋務日多一日，終成為永久機構。其二，兩者的組織均為委員制，各有首領一人，大臣均為兼任，司員由他處調用。總署大臣初為三人，僅文祥為軍機大臣。稍後恭親王、桂良均入軍機處，續加入的寶鋆亦係軍機大臣，總署與軍機處幾成一體。軍機大臣通常四至六人，總署大臣常在十人左右。其三，兩者的名實均不相符，軍機處原司用兵機密，後成為一切政令之地。總署原司中外通商交涉，後成為洋務的總匯，商務、教務同歸辦理；海關、輪船、火器、學堂以及鐵路、電線、礦務、海軍等，凡與西洋有關的新政，亦無不由其籌劃主持。簡言之，同、光年間的自強事業，俱屬於總署，成敗亦繫於總署。恭親王主持總署約二十四年（一八六一至一八八四），在此其間，軍機大臣兼值最久的為文祥（一八六一至一八七六）、寶鋆（一八六一至一八八四），後為沈桂芬（一八六九至一八八○）、李鴻藻（一八七六至一八八四），文祥又為早期的關鍵人物。
恭親王等擬訂的辦理通商善後章程中有一條為南北口岸分設大臣，理由是口岸增加，北起牛莊，南迄瓊州，地方遼闊，如仍俱歸原設的五口欽差大臣辦理，“不獨呼應不靈，各國亦不願從。且天津一口，距京甚近，各國在津通商，若無大員駐紮辦理，尤恐諸多窒礙”。時五口欽差大臣，已自廣州移置上海，先由兩江總督兼任，旋由駐上海的江蘇巡撫署理。天津開埠後，以直隸總督不能專駐該地，將天津、牛莊、登州三口合設一辦理通商大臣，遇有要求，會同直隸總督、山東巡撫、奉天府尹辦理，通稱為北洋通商大臣。舊有五口及新增長江沿海各口，仍令駐上海的欽差大臣辦理，通稱為南洋通商大臣。
通商大臣的設置，除上述理由外，尚別有用意。一則各口事務如有專人辦理，總署既可減輕負荷，必要時復可用作緩衝。再者中外交涉，均在天津、上海辦理，駐京公使，將無事可為，日久或自行退去。一八七○年以天津對外交涉日繁，裁撤三口通商大臣，改以直隸總督為欽差大臣，所有洋務、海防事宜，均歸經營，每年春間移駐天津，冬令再回保定。這時直隸總督已為李鴻章。同年命兩江總督曾國藩充辦理南洋通商事務大臣。從此南北洋通商大臣，成了兩江、直隸總督的固定兼職。畿輔為重鎮，直督為疆吏領袖，李鴻章又久於其位，北京倚為干城，北洋的重要性遠在南洋之上。北洋大臣大都為出身淮軍系統的人物，南洋大臣大都為出身湘軍系統的人物。
二、赫德與海關
新政或洋務的推動，直接間接皆受了西方的刺激和啟發。以個人而論，關係尤大的應推赫德（一八三五至一九一一），不論其動機如何，而其影響則不可否認。
赫德（robert hart）為愛爾蘭人，以優異成績畢業於貝爾法思特（belfast）皇家學院，習語文、哲學。一八五四年來香港，受知於總督包令。初任寧波英領事館助理翻譯，一八五八年調廣州領事館助理及英法管理委員會秘書。翌年，任廣州領事館翻譯，轉粵海關副稅務司。一八六一年第一任總稅務司李泰國因醫治舊傷，請假返英，自行指派江海關稅務司費資賴（gh fitz-roy）與赫德共同代為負責。費資賴不通中文及中國事情，實際歸赫德主持。李泰國時年二十九，赫德年二十六，這兩位青年均長於行政組織，但性情大不相同。李泰國狡悍跋扈，陰狠自大，赫德比較和易，事理明達。是年六月到京，先見文祥，繼遏恭親王，報告徵收情形及今後應採辦法。又建議購置兵輪，入江助剿。文祥、恭親王對他的印象極佳，正式委他代辦總稅務司事務。長江開埠，本應俟亂平之後，因赫德之請，提前辦理。湖廣總督官文之得知北京政變消息，即來自赫德。一八六三年，李泰國去職，赫德實授總稅務司，直至一九○八年。
清朝海關行政一向操之於與內務府有關的人員，營私吞蝕，弊竇叢生。五口通商後，對內蒙混如故，對外復乏知識，外商乘機偷漏，以多作少，虛報貨品，常將貴重者列入價廉者之內，甚至全部走私入口；土產出口，亦常概不報驗。由商人兼任的各國領事，與之互通一氣，以至每年數百萬兩的正額無法徵足。一八五四年，上海海關由外人代理，一八五九年洋稅務司制度正式成立。李泰國曾擬訂海關行政計劃，及新關開辦章程，規模漸備，恭親王給他的劄諭說明總稅務司的職責，一為幫同海關監督辦理各口岸海關事宜，一為考核海關洋員功過。據赫德估計，今後每年可得一千萬兩【註：時各關每年所收近七百萬兩，一八七一年後，超過一千一百餘萬兩】。一八六四年赫德與總署議定海關募用外人幫辦稅務章程，赫德有任免關員的全權，總稅務司衙門自上海遷設北京。洋員包括正副稅務司、幫辦、扦手，除極少數的法、美、德人外，悉為英籍，雖係以個人才學為準，亦與他們國家的貿易額有關，各國公使力事爭取。稅務司總攬一切，關監督形同虛設。七十年代。洋員共約四百人，旋達六百人，薪金總數至百萬兩以上。每一稅務司年薪自三千兩至六千兩，或九千兩，副稅務司年薪自三千兩至三千六百兩，助理自九百兩至二千兩【註：美國哈佛、耶魯等大學畢業生亦有來應徵者，哈佛出身的馬士（hb morse）等四人係一八七四年參加】。低級人員如書辦、文吏、通事等為華人，年薪僅二三百兩至一二千兩。洋員估價驗貨，往往不盡不實，陰袒外商，復常為其本國蒐集情報，並非盡忠於職守。
李泰國時期卜魯斯已說，此一外人管理海關制度，不但可保證中國稅收，並可保障英國利益，又可作為中國的外交顧問，供給英國情報，無形中左右中國政府。赫德期間，稅收逐年上增，十餘年後，每年達二千萬兩，為最可靠的財源。同治年間，新政的經費，十九取之於此，中央與疆吏對他信任有加。他的影響力量更大，新政的舉辦多出於他的建白。恭親王、文祥遇事徵詢他的意見，有時任用督撫亦和他商量，外交問題，自不待言。他如新式教育及郵政亦歸他兼管，最大的權力仍在財政。關稅所入，先扣除賠款外債。一八六○年對英、法的賠款，除一百三十萬兩由戶部及直隸、廣東支付外，餘悉於各海關稅項下提四成攤給。一八六一至一八六四年上海所借的外債六十三萬兩，一八六二年及一八六四年福建所借的六十五萬兩，一八五七及一八六六年廣州所借的六十二萬兩，及左宗棠西征期間的借款，或由關稅歸還，或由關稅擔保，此後成為常例。
九十年代倡導變法的陳熾，對於外人掌管海關之害有如下之論：“天下事利之所在，即權之所在，不可輕易假人者也。乃有非我族類，久假不歸，盤踞要津，根深蒂固。清關釐稅歲入三千萬，仰其鼻息，以為盈虛。引黨數百人，糜工二百萬。漸而陰持朝議，顯綰邦交。偶或侵之，顛蹶立至，噸鈔數及百萬，本國家有利之源，乃一意把持，據為己有。……家資之富，可以敵國。……阻撓稅則，左袒西商，……貌類忠誠，心懷鬼蜮。……英君主授以男爵，功在彼國，其事可知。西人之入中國者，尊敬畏服，望若天人，視官吏蔑如也。”赫德的權勢確是極大，除了恭親王、李鴻章，當時無人可與比擬。不過如專就海關本身而言，他的建樹終不可泯滅。總計赫德在華五十四年，任職海關四十九年，其中四十六年為總稅務司。
三、英、美的合作政策與外交誘導
一八六○年之後，恭親王、文祥立意與西方國家和好相處。各國亦欲逆取順守，互不猜忌，使中國安定，方好享受已得權益，進而再予擴大，使中國聽從它們的指導。獨佔中國貿易額大半的英國，尤望順利地發展商務，除幫助清朝敉平內亂外，並儘可能促進中國的對外關係，同時加強其自衛力量，以免主權領土為某一國攘奪。英國駐京第一任公使卜魯斯（任期為一八六○至一八六四）和他的繼任者阿禮國（任期為一八六五至一八六九），所採行的就是這種政策。美國對於東亞市場十分重視，日本開放後，更具興趣。南北戰爭後，國勢重振。工商業復興，為將來利益計，必須使中國不為列強分割，方可為自己保留餘地。利益均霑、機會均等是它的一貫對華方針。英國認為今後列強應當攜手，避免競爭，不致相互抵消。美國具有同感，國務卿西華德（wh seward，任期為一八六一至一八六九）為對華政策的製訂人，第一位駐京公使蒲安臣（任期為一八六一至一八六七）為執行者。英、美採取平行外交，勸導恭親王、文祥對外結好，對內改革，事事借力西人，仿行西法，是即所謂“合作政策”。從好處說，他們是與人為善，如中國應付得當，可以為利，否則為害亦鉅。俄、法態度與英、美不盡一致，不過俄國在東亞所獲已大，轉而經營近東及中東，不妨暫觀一時。法國形勢較孤，忙於經營越南，希望乘機加強其在華的保教地位及推進他種權利。
合作政策的初步表現，可以中外續訂新約為例，恭親王等預料其他西方國家勢必步英、法、俄、美後塵，請求立約，命上海欽差大臣預為阻止，但勢不可能。一八六一至一八七四年，先後與中國訂約的計有普魯士（一八六一）、葡萄牙（一八六二）、丹麥、荷蘭（一八六三）、西班牙（一八六四）、比利時（一八六五）、義大利（一八六六）、奧地利（一八六九）、日本（一八七一）、秘魯（一八七四）十國。普魯士為新興強國，總署初示猶豫，英、法代為說項，謂普為大國，不可不允。丹麥亦因英、美的協助，如願以償，約中關於商務條款，亦予英、美以若干方便。葡約簽字後曾生波折，遲至一八八七年方正式成立，中國承認澳門永為葡有，葡允協助中國徵收澳門菸稅，此為赫德的調解。秘魯因有虐待華工之事，特立查辦專條。這些條約大都係在天津簽字，原因是總署不願於立約前讓各國代表入京，避免和他們直接談判。條約的內容，與前此各國所訂者相同，包含各種特權，可見總署的主政者，仍缺乏近代外交知識，任聽外人擺佈。較為例外的是中日條約。
清廷的內部興革，亦非完全自發。蒲安臣初到北京，即勸恭親王編練一支能戰的軍隊，表面的理由為平定內亂，另一不便明言的動機在強化華爾的常勝軍，增高美國在華的發言權。一八六四年六月，南京行將攻下之時，蒲安臣通令美國領事，與中國官員合作，承認中國的合法利益，正當執行條約規定，以公平外交代替武力。英人不僅先後在天津、上海為中國練兵，並勸購置兵輪，用意與美國相同。及太平軍瓦解，清廷政權穩定，於是分由赫德與英國使館參贊威妥瑪出名，於一八六五年十一月及一八六六年三月，向總署呈遞《局外旁觀論》與《外國新議略論》，建議興辦其他新政，事前英、美外交官曾參與其事。時駐京公使經常在蒲安臣的寓所聚會，商討未來對華的應行政策。《局外旁觀論》提出之前，蒲安臣面告文祥，各國均願以公正態度與中國交涉。文祥亦稱道他是中國的真實友人，處事和平，知中外大體。赫德總掌海關行政以來，稅收激增，總署對他自多好感。威妥瑪為最諳悉中國事情的英人，他的《外國新議略論》係由阿禮國代致，無異作赫德的支援。兩人所論，不外內治外交的種種利弊，而歸之於急需借法自強。他們首先強調條約關係至大。赫德說：某事當行或不當行，有條約可憑，如不遵照，勢必召來戰爭，而出以強迫，或起而代行，不如自辦、早辦。他所重視的為鑄銀錢、修鐵路、造輪船、設電線，主張洋商華商合辦，明言此為日後外人所必請。其次為允許公使覲見，派遣使臣駐紮各國。威妥瑪措詞更為激切，等於恫嚇。他說：“各國在華都有要務，不能棄置，係中華立約相保”，如不照行，難免干預，中華將不能一統自主。如決意試行，“各國聞之，無不欣悅”。除遣使、鐵路、電線外，並應開採五金、煤炭，所需經費均可藉貸，所需人材並可約外人相幫，亦即中外合辦。又說：“各國代謀諸事，雖謂於外國有益，實於中國更有大益。”阿禮國聲稱威妥瑪係奉令撰成，希望不要輕予擱置，總署自不得不加理會。於是又可知所謂新政不盡出諸中國自發，而是外力脅迫所致。
一八五八年的中英天津條約規定，十年後應將稅則及通商章程加以修改。總署知道屆時定有新的要求。覲見、遣使、電線、鐵路、開礦諸事，近年外人既一再提及，內河通航，他們亦極重視，而內地私設行棧，偷運食鹽，層見疊出，教案日益嚴重。一八六七年六月，恭親王等根據數年來的經驗，又感於各國深險狡黠，遇事矯執，不獨於條約中已載者，難稍更動，且思於未載者，更為添增，來歲修約，必求大遂所欲，深恐再為修約之事，引起嚴重後果，必須預擬對策，因奏請令南、北洋通商大臣派人來京，以備查詢。十月，再請通飭與交涉有關各省當局，就上述覲見、遣使等事，各抒所見，詳慎籌劃，謂今日已成列國戰國，“非空言道德所能談笑而卻兵戎，亦非徒抱殷憂所能涕泣而銷禍患”。曾國藩認為除覲見、遣使、開礦外，其餘俱不可行。左宗棠久惡赫德、威妥瑪的慢悖，僅同意覲見、遣使。李鴻章與沈葆楨（船政大臣）的主張大致相同，贊成覲見、遣使，電線、鐵路、輪船、開礦，可自行試辦。一概反對的為直隸總督滿人官文。
一八六八年阿禮國曾三次向總署致送修約節略，要求免徵洋貨釐金，改正關稅，准許內河航行，添開長江沿海碼頭，設立海關官棧，內地設棧，洋人由外國設官管理，洋鹽進口，開掘煤礦等。總署不肯全允。阿禮國於內河航行，內地設棧，開掘煤礦始終堅持，對添設碼頭數目亦有爭執，兼及電線、鐵路。十一月，邀同美使勞文羅斯（j. ross browne）同至總署談判，言詞不遜，最後雙方擬定了一個約稿。英、美、法政府恐操之過急，可能激起中國人民反抗，開礦、築路及內河行輪更會直接影響人民生計。而且原則上曾國藩、李鴻章等已表示贊同，總署於推廣貿易亦有了讓步，一切不妨出之以漸。翌年，英政府決定修約暫行延期，以待中國人民心理演變，美國表示同意。阿禮國向總署提議，將上年約稿作為暫行章程，不算修約。總署謂如不算修約，須再俟十年，方可議修。阿禮國願再相商。十月二十三日，中英新約畫押。進口鴉片及出口之絲，稅率均予提高。英國商人以未全遂所欲，竭力反對，英政府未予批准。直至一八七六年，煙台條約訂立，方告一段落。英、美所謂對華協和政策，終不許損及到它們的現實利益。
同治年間與各國訂立新約，多為外人促成，遣使出洋同樣與外人有關。英國公使頻以為請，總署藉口“中國並無赴外國應辦之事”婉謝。然又感於外人於中國虛實，無不洞悉，中國於外國情偽，一概茫然，有意派員出國，探其利弊，以資籌計，所顧慮的為禮節問題。一八六六年赫德請求返英完婚，建議恭親王、文祥酌派同文館學生隨行，以廣見聞。恭親王以與特派使臣體制無關，表示首肯，由總稅務司文案斌椿率同文館學生三人前往【註：斌椿及三學生均旗人】。先後至巴黎、倫敦及瑞典、俄、德諸國，英女皇曾予接見，往返五月。此為中國初次派往西洋的觀光團，在斌椿的遊記中多少可發現他的西方認識。
一八六五年蒲安臣返美述職，總署大臣請他代向所經國家解釋誤會。他答以如中外之間發生爭執，願從中調解。蒲安臣到華盛頓後，西華德令他轉告總署，歡迎中國遣使來美，一八六七年蒲安臣決定辭職，恭親王設宴祖餞。蒲安臣“自言嗣後遇有與各國不平之事，伊必十分出力，即如中國派伊為使相同”。為修約交涉，赫德屢勸總署遣使，以緩和各國要挾，恭親王、文祥為之所動，難的是人選。現在蒲安臣既有此表示，文祥乘機請他擔任中國使臣。經多次商議，赫德從旁敦促，蒲安臣毅然接受。十一月正式派他往有約各國，充辦理中外交涉事務大臣。總署章京記名道志剛、記名知府孫家穀亦以同一名義偕行，實際為會辦，英使館翻譯柏卓安（john m. brown）、海關法員德善（e. de champs）為協理（秘書），意在籠絡英、法，組成一個混合使團。一八六八年，蒲安臣先到美國，覲見總統朱文遜（a. johnson）。所至發表演說，謂中國正在採取西方文化，步入和平進步之途。七月，與西華德簽訂“中美續增條約”，即天津條約的附約，訂明兩國人民聽便往來居留，優待遊學，設立學堂。美不干預中國內政，如中國有意興辦電線、鐵路等，亦願予技術協助，可謂為平等條約。其中自然顧及到美國利益，如人民聽便往來居住，是由於美國需要華工，設立學堂是為在華傳教事業的便利。及抵倫敦，英國的態度頗為冷淡，兩個月後方得覲見女王。英外相聲明，“無勉強中國，致干自主之權”之意，惟必要時仍將使用武力。翌年（一八七○），蒲安臣至巴黎，歷瑞典、丹麥、荷蘭、德國，一八七○年抵俄，二月病卒於聖彼得堡。志剛、孫家穀率領使團轉赴比利時、義大利、西班牙，再經巴黎東歸。
各國公使雖已入駐北京，但未能覲見。總署所持的理由為“皇上沖齡，兩宮太后垂簾聽政”，有所不便。公使責以不以客禮相待，言多憤激。總署謂如要覲見，必須跪拜，但亦知不許覲見，實不易為辭，如必繩以中國之禮，其勢不能。預籌修約之時，曾國藩等均主於同治親政後，準如所請，儀節不必強以所難。一八七三年，太后撤簾，各國公使舊事重提，總署不再堅持跪拜。六月二十九日，同治御紫光閣，因日本專使副島種臣的力爭，首先進見，繼之為俄、美、英、法、荷五國公使。此為中國皇帝初次以平等儀式接見外使。紫光閣向為外藩君長朝賀賜宴之所，各國仍有不滿。不久光緒嗣位，太后二次垂簾，至光緒親政，始再準覲見。
四、軍事工業的興辦
在自強以練兵為要、練兵以製器為先的原則下，恭親王主僱用洋匠製器，曾國藩亦倡師法外人，造炮製船。一八六一年，已命徐壽、華蘅芳在安慶試造。一八六三年容閎因華蘅芳的推介，說曾國藩自置機器，設廠以製造機器，不惟可造船炮，亦可造其他器物【註：容閎簡歷見前述】。曾國藩即派他前往美國採辦。同年李鴻章自香港購得機器，募集洋匠，設局鑄造砲彈、短炮，以供常勝軍、淮軍之用，委任英人馬格里（halliday macartney）及丁日昌等分別綜理。一八六五年，容閎所置機器運至上海，李鴻章命與上海已有的設備合併為江南製造局，一稱江南鐵廠。次年又設金陵製造局，仍由馬格里負責【註：蘇州克復後，馬格里的砲局自上海移設該地，至是再遷南京，擴大為金陵製造局】。一八六七年成立的天津機器局（後改名北洋機器局），係三口通商大臣崇厚所籌設，總辦為英人密妥士（jat meadows）。李鴻章任直隸總督後，重加整頓，以江南製造總局的沈保靖代密妥士。
上海、金陵、天津三機器局設置最早，規模較大，影響日後兵工生產亦鉅，其經營締造均與李鴻章有關，且均有外人參與。所需經費均來自關稅，成績以江南製造總局為優。剿捻戰爭期間，淮軍所需槍砲彈藥，多為金陵製造局所製。以後大沽砲台的大砲亦由該局鑄造，試放時竟二次發生爆炸，如非馬格里不願增強中國對外的防禦力量，即是技術不精。天津機器局為北洋軍大總匯，除供應直隸、江南的淮軍、練軍外，並撥濟吉林、奉天、河南等省。北洋海軍彈藥亦多取給該局與江南製造總局。總計十年之間，除上述三局外，西安、蘭州、福建、廣州、濟南均相繼設局。
早在一八五六年，李泰國曾建議購買輪船，以供對太平軍作戰之用。江南大營潰敗，金陵克復無期，如有輪船炸炮，必易收功。因之赫德又條陳自辦輪船，經費於洋藥（鴉片）項下籌措，進口正稅之外，如運銷內地，再徵銀若干；僱用外人司炮，華人從而學習。恭親王、曾國藩俱表贊成。次年（一八六一）命在英國的李泰國經理。李泰國委英國海軍大佐阿思本（s. osborn）承辦，購砲艦七艘，募弁兵六百餘人。李泰國認為中國人愚昧無知，凡事須加強制，他自稱不是中國官員，可不聽中國命令，此次存心把持，擅與阿思本訂立合約，兵輪歸阿思本統帶專主，凡事由他轉行，中國政府不得直接指揮，中國所有外國樣式船隻，亦悉歸阿思本調度。總署拒不同意，主由中國派員為總統，阿思本為幫統，聽督撫節制調遣，餉項可歸李泰國經營。一八六三年七月，總署又許李泰國以如得金陵，所得財物的百分之三十五歸阿思本，若係阿思本獨力克復，則為百分之七十。時亂事平定不遠，湘、淮軍欲獨成其功，且恐受外人挾制。曾國藩、李鴻章對新訂辦法堅決反對。阿思本定要照原合同行事，否則輪船官兵解散。卜魯斯出面干預，總署雖進退兩難，仍力持以中國人為總統，即令決裂，亦不將兵船移交外人。曾國藩改請將兵輪分賞各國，使李泰國失去憑藉，或由阿思本與湘軍將領分帶，以分其勢。總署、卜魯斯均浼請蒲安臣斡旋。蒲安臣既不欲英人獨握中國海軍之權，又不願中國有一支新式艦隊，復恐兵船落入中國海盜或美國南方政府之手，建議遣返英國出售，獲卜魯斯、阿思本同意。十一月，兵輪撤回變價，原用一百六十七萬兩，僅收回二十餘萬兩，其餘付之東流。總署向惡李泰國刁詐，於是即以辦船貽誤，予以革退，總稅務司由赫德實授。於此又可見清廷舉辦新政的不易。中央與地方不相協調，外人別有居心，列強之間復有其矛盾。經過此一不愉快事件，倡導新政的恭親王、文祥等大為沮喪。
造船、製炮為自強運動的兩大新政，在購置兵輪期間，徐壽等已在安慶造成小輪船一隻，惟行駛遲鈍。江南平定後，李鴻章依丁日昌的主張，請總署設廠造船，並獎勵華商購買。江南製造總局，負有製炮、造船的雙重使命，以剿捻戰爭方殷，先造槍砲。一八六七年開始造船，次年第一艘輪船工竣，船殼汽鍋自製，機器購自外洋。是後三年，續成三艘。一八七二年的“海安”（宴）兵輪，長三十丈，馬力四百匹，炮二十六尊，被譽為中國第一大船。一八七五年。又完成一同級的“馭遠”號，實際仍不及外洋兵船堅利，成本復昂，遂停止製造，一共成船六隻。始終以造船為專業的係左宗棠創辦的福州船政局。左軍之克復浙江湖州，得力於兵輪之助，事後左仿製一隻，試航西湖。法人德克碑、日意格勸他覓購輪機，可代為監造，一八六六年七月奏准。日意格曾任職於法國海軍，左委他與胡光墉籌備。不久左調陝甘總督，以沈葆楨總司船政事務，日意格、德克碑為正副監督，獲得法國海軍部的支持，著手購辦機器，招募工匠。一八六八年正式開工，廠址設於福州馬尾。左的計劃不僅是藉此整理水師，並要發展海運。兵輪、商輪兼造，使“漕運興，軍政舉，商民之困紓，海關之稅旺”。五年之內用費約三百餘萬兩。主要出自關稅，次為釐金，共成兵輪十隻，商輪五隻，每隻排水量自五十噸至一千五百六十噸不等，是後歸中國自辦。
五、西式教育的開始
清初以對俄關係重要，康熙年間，命八旗子弟於俄羅斯館學習俄文。十八世紀的中英交涉，多由在華西人及廣東的買辦通事擔任翻譯，南京、天津、北京的談判，則假手外國教士。買辦、通事流品不一，貨利是嗜，外國教士不惟往往不能達旨，甚或逞其私意，偏袒捏架。再者，與外人交涉必須明其情事，方不致受到欺矇。一八五九年，編修郭嵩燾奏陳禦夷之道，其中之一即為諳習外國語言文字。北京立約後，恭親王等所擬善後章程，亦謂與外人交涉，如語言不通，文字不辨，則一切隔膜，絕不能望其妥協。請於廣東、上海商人中，挑選會習英、法文字語言之人，派來北京，挑選八旗聰慧子弟，從之學習。事過年餘，粵、滬均無合宜之人，不得已聘用英國教士包爾騰（js burdon），招學生十人，於一八六二年七月，開始教學英文，名為“同文館”。經費由海關撥付。翌年，續設法文、俄文兩館。包爾騰辭職，另一英國教士博蘭雅（john fryer）代之；又一年，由美教士丁韙良（wap martin）繼任。至於學生之限於八旗子弟，大約係沿襲俄羅斯館的辦法，不欲漢人預聞外事，不過日後終於開放。
繼京師同文館而成立的為上海“廣方言館”，馮桂芬首發其議。京師同文館的訓練以交涉肆應為主，馮的見解更進一步。他說上海、廣州為洋人總匯，洋務亦為國家招攜懷遠大政，應為讀書明理之人所共能，不僅有裨交涉，且可培養端人正士，究習西學，多譯西書。一八六三年，李鴻章據以入奏，請仿同文館之例，於上海、廣州添設語言文字學館，選近郡資敏端靜文童，及年少聰慧的候補佐貳、佐雜，入館學習。人數既多，人才自出。“西人所擅長者，推算之術，格物之理，製器尚象之法，無不專精務實，泐有成書，經譯者十才一二，必能盡閱其未譯之書，方可探賾索隱，由粗淺而入精微。我中華智巧聰明，豈出西人之下？果有精熟西文，轉相傳習，一切輪船、火器等巧技，當可逐漸通曉，於中國自強之道，似有裨助。”奏准之後，由馮擬定章程，名曰“廣方言館”，美國教士林樂知（young john allen）為最早的英文教習。學生三年期滿，能譯西書全帙，作為畢業。一八七○年，併入江南製造局。廣州同文館的西文教習為美人譚順，學生以八旗子弟為多，貢獻不大。江南製造局附設有“機器學堂”，福州政局附設有“求是堂藝局”。求是堂藝局又分法國學堂與英國學堂，一習輪船製造，一習駕駛，總名船政學堂。日後重要海軍將弁多出身於此，名翻譯家嚴復（宗光）亦其中之一。
恭親王、文祥亦有感於製造機器、火器，以及行船、行軍，無不與天文、算學有關，若不從根本作起，仍無裨實用。一八六六年決定同文館內添設天文算學館，招取舉人貢生及正途出身五品以下京外各官入館學習，聘西人教授，命在英休假的總稅務司赫德代為物色。保守派的御史張盛藻、大學士倭仁指為“用夷變夏”，以師法西人為可恥，因而引起一場激烈辯論。恭親王等再說明天算的重要，與西學之必須肄習，“中國所當學者，固不止輪船、槍砲，即以輪船槍砲而論，僱買以應其用，計雖便而法終在人；講究以徹其原，法既明而用將在我。一則權宜之策，一則久遠之謀”。“天下之恥，莫恥於不若人，……今不以不如人為恥，而猶以學人為恥，將安於不如而終不學，遂可雪其恥乎？”進一步主張令翰林院編修、檢討、庶吉士等一體學習。倭仁則謂“立國之道，尚禮義不尚權謀；根本之圖，在人心不在技藝”，今以夷人為師，將“盡驅中國之眾，咸歸於夷。”恭親王續予駁斥，並云倭仁“如果有妙策可以制外國而不為外國所制”，他們願意追隨，否則“僅以忠信為甲冑，禮義為干櫓等詞，謂可折衝樽俎，足以制敵之命，實未敢信”。倭仁仍說以夷為師“上虧國體，下失人心”，必將墮入夷人術中。這次的爭論，表面上的勝利歸於恭親王，而士大夫聚黨私議不息，阻攔投考同文館的人員，多方譏詆，斥恭親王為“鬼子六”（恭親王行六）。
算學館的學生大都為中年之人，無何基礎，某洋教習拒絕講授，同文館幾乎解體。時丁韙良返美進修，因赫德的敦促，於一八六九年回抵北京，被任為總教習，即館長，積極改進，學生約四十餘名，仍以旗人為多。不久添設德文館。一八七一年學生增至五百餘，不限旗籍，有的來自上海廣方言館，或廣州同文館。肄業期限定為八年，前三年學習語文及西洋史地，第四年授以算學、代數，第五年為幾何、三角、博物，第六年為實用重學、微積分、測量，第七年為化學、天文、地質、礦務，第八年為政治、經濟、國際法，程度相當於初級文理專科學校。總稅務司中的西人亦有任教者，如馬士等。中國初設駐外公使時，卒業於同文館的學生供職使館者頗不乏人，以一八七九年為例，倫敦使館三人，巴黎二人，柏林三人，聖彼得堡四人，華盛頓二人，東京二人。丁韙良在職約三十年，一八九四年辭職，繼之者為歐利甫（gh oliver）。
教會學校亦以十九世紀六十年代的發展為速，美國的新教傳教士最為積極。舉其著者，如一八六四年美國長老會在山東登州開辦文會館，一八六五年英國浸禮會在山東青州開辦廣文書院，後合併為齊魯大學。一八六五年美國聖公會在上海開辦聖約翰書院，即日後的聖約翰大學。一八六六年，美國監理會在北京開辦匯文書院，即日後的燕京大學。一八六七年，美國公理會在直隸通州開辦華北書院，同年美國長老會將原設寧波的崇信學校，遷於杭州，易名育英學院，即日後的之江大學。
官辦學堂開設之後，進而派遣幼童出洋學習。倡之者為容閎，傅蘭雅亦宣傳頗力。容閎認為復興中國的根本途徑在教育，以西洋文化改進中國文化，他之樂於為曾國藩採辦機器，意在相機實現此一理想。一八六八年以來，屢與江蘇巡撫丁日昌談及，具體方案為先試派十二至十四歲的幼童一百二十人，分四批出洋，以十五年為期，派漢人教習同往。中美續增條約載明互相優待學生，容閎主張將幼童送往美國。一八七○年，丁日昌商之於曾國藩，由曾正式上奏，並與李鴻章聯名致書總署。美使從旁慫恿，英使亦謂可先赴美國，將來再派往英國。容閎在上海設一出洋局，招學生三十名，大多為來自香港的廣東幼童。一八七二年，陳蘭彬、容閎被派為正副委員，經理留學事宜，設辦事處於康涅狄格州的哈特福德（hartford）。是後三年，第二至第四批學生陸續前往。及吳嘉善任遊學委員，不滿學生的言行，斥其“適異忘本，目無師長，難期成材，即成亦不能為中國用”，力主撤回。李鴻章、容閎爭之無效，一八八一年竟從所請。其中有的已大學畢業，有的尚在大學、中學肄業，回國後，多任職海關、海軍、路礦與其他洋務機關，最知名的有詹天佑、唐紹儀、梁敦彥。
六、西學的積極介紹
明清之際，為西學輸入的第一期。第二期肇始於咸、同年間。五口通商，傳教工作展開，新教士尤稱活躍，創辦報刊為其一。自一八五三年起，二十餘年間，重要期刊有在香港出版的《遐邇貫珍》（chinese serial），寧波的《中外新報》（chinese and foreign gazette），上海的《六合叢談》（shanghai serial）、《中外雜誌》（shanghai miscellany）、《教會新報》（church news），北京的《中西見聞錄》。《教會新報》後改為《萬國公報》（review of the times或the globe magazine），並增出《益智新錄》（a miscellany of useful knowledge），專言科學。《中西見聞錄》易名《格致彙編》（chinese scientific magazine）。中文日報，有香港的《中外新報》、《華字日報》，上海的《上海新報》，及日後成為中國第一大報的《申報》。報刊的宗旨，大都為通中外之情，述西學概況。不論果否是真正為中國人的利益，但對於促進中國人的西方了解，及啟發中國人的學術觀念，自有其作用，進一步為西方專著的介紹。
英美新教士在近代譯書事業上的地位，頗似明季的耶穌會士，重開風氣的為英人偉烈亞力，所成最多的為傅蘭雅。中國則以李善蘭、徐壽、華蘅芳等的貢獻為大。偉烈亞力長於天算之學，設墨海書館於上海（一八四七），致力於譯書印書。一八五三至一八五九年與李善蘭合譯《幾何原本》的後部及《談天》（herschel，outline of astronomy，一八五九）。李又與艾約瑟合譯《重學》（whewell，mechanics，一八五八）。姜別利（william gamble）主持的上海美華書館（一八六○）以出版為主。狄考文（calvin w. mateer）主持的登州文會館，傅蘭雅主持的上海格致書院（一八七四），林樂知主持的上海中西書院（一八八二），均兼事編譯科學圖書。合信、嘉約翰介紹的以關於生物、生理、醫學為主，慕維廉等介紹的以關於人文社會為要。一八七七年，在華新教傳教士舉行大會，以教會學校增多，決設益智書會（school and textbook series committee），擴大纂撰各種教科書工作，以供高等小學及中學之需，由丁韙良、韋廉臣（alexander williamson）、狄考文、林樂知、傅蘭雅、利啟勒（r. lechler）主持。十三年間，出版九十八種，以圖說、須知之類為主。韋廉臣、李提摩太（timothy richard）主持的同文書會（chinese book and tract society，一八四四）規模亦大。後改稱廣學會（society for the diffusion of christian and general knowledge among the chinese，又名christian literature society）。
官方譯書首推江南製造總局，次為北京同文館。同文館為培植交涉人才而設，開館的次年（一八六三），丁韙良譯成《萬國律例》（wheaton，elements of international law），由蒲安臣介紹於總署。前此赫德與總署大臣論及國際法的重要，恭親王恐外人別有用心，強中國以必行，頗為猶豫。經丁韙良解釋，知不無可採之處，即派人和他商酌潤色，一八六四年刊刻。是年普魯士與丹麥戰爭，普魯士兵船在大沽口扣留丹麥商船，總署援引該書，責其侵犯中國領海，普使認錯。證明公法確為有效。其後丁韙良遴選同文館高年級的優等生，由教習指導，續成《公法便覽》（woolsey，introduction to the study of international law）、《公法會通》（hall，treaties on international law），《星軺指掌》（der martens，guide diplomatique）、《法國律例》（code napoleon）、《富國策》（faweate，political economy）。同文館自設印書處（一八七三），出版各書，裝潢精美，僅分送各衙門，流布不廣。
製造局首重工藝，譯書以實用與理論科學為多，倡之者為曾國藩，實際為徐壽（一八一八至一八八四）。徐入曾國藩幕府之前，已與上海英國教士相識，博覽譯書，究心格致製造。深知西方工藝精良之原，悉本於專門之學，必須翻譯有用之書，以探索根底。曾國藩據以疏陳，謂“洋人製器，出於算學，其中奧妙皆有圖說可尋，特以彼此文義扞格不通，故雖日習其器，究不明夫用器與製造之所以然。”認為翻譯係製造根本，曾重刻《幾何原本》等書。李鴻章之設立廣方言館主要目的，在造就科學人才，期能閱讀、翻譯西書，亦曾刊印《重學》。一八六七年製造局創設翻譯學館，即由徐壽主之。廣方言館併入後，聘偉烈亞力、傅蘭雅、馬高溫（dj macgowan，美人）、林樂知、金楷理（cl kreyer，美籍德人）參與其事，西人口譯，華人筆述。除徐壽外，知名者有華蘅芳、趙元益、王德均、李鳳苞、賈步緯、鍾天偉及徐壽之子建寅等。前後成書二百種，約計算學二十三種、工藝三十一種、物理十一種、地質礦冶十二種、天文九種、地理八種、軍事五十八種，關於化學的十種，最稱精博，多出徐壽之手。一八七一年開始出書，發行三萬一千餘冊，此後範圍擴及於醫藥、農業、理財、外交、法律、歷史。一八七三年復編印《西國近事彙編》。此外金陵製造局、北京海關總稅務司、天津水師學堂、武備學堂，亦兼事譯書。當時大都視天、算、聲、光、化、電為西學主體，英、美傳教團體及中外私人所譯，則內容比較廣泛。
第三節 紛至沓來的外在困擾
一、教案疊起
在自強運動的推進期間，中國連續不斷地遇到外來的困擾。首為教案，十之八九與天主教有關。中國重開教禁是出於無奈。天主教士以往活動對象為官紳士大夫，現在轉向庶民。可能是因為他們受過一百餘年的委屈，如今時異勢移，西方在中國的聲威，與往日大為不同，不免趾高氣揚。
依照條約，第一，他們享有治外法權，具有特殊身份，不受中國管治，並常庇徇中國教徒。一八六一年總署雖曾與法使議定，不准教士過問公私事件，但又通令各省，依禮接見教士，示以體面。無形中提高他們的地位，益使其昂然自大，藐視官府，不時進出衙署，干預詞訟。州縣畏其勢焰，一味縱容。不肖之徒，爭相入教，作奸犯科，欺凌善良。貧窮之人復貪圖小惠、作其爪牙。第二，舊有天主堂及教產均應賠還，這是他們生事的另一藉口。雍正禁教以來，教產悉遭沒收。屢經滄桑，原址大都改建，或數易其主，難以查明。因之或重索賠償，或於原址以外，強行擴展，或硬指高屋華室為當年教堂，勒迫遷讓，且於體制有關之地，以及書院、會館、公所、倉廠、寺廟、庵堂，為闔境紳民所重者，皆任意需索作抵，復利用置買田產，建造自便之權，霸佔土地民房，亦為常事。
早年天主教之所以頻遭攻詆，以至被禁，不外政治的猜忌，名教禮俗的鑿枘，今則又加以實際的利害衝突。過去反教者多為官紳士大夫，今則又加以平民。官紳士大夫所憂慮的為世道人心、國家安危，平民所憤恨的為切膚之痛。官紳自始即認為教士心懷叵測，隱蓄異志，假邪說以惑眾誣民，借行教以窺探山川地理，一旦有事，外則脅之以兵，內則會合響應。西人之開疆土，蠶食小國，率用此術。經鴉片戰爭，與英法聯軍之役，覬覦中國益急，其所以和議而退，乃畏中國人民之眾，不得不先以通商取中國財利，以傳教結中國人心。國家安危繫於人心，人心一離，國本動搖，洪秀全即係假借基督教煽構。
中國以名教為治，天主教不敬祖宗神祇，所奉唯上帝，所尊為教王、神父，等於無父無君，悖理敗倫。教化民德大壞，以致忘本而無忌憚。入教的婦女與男子齊集一堂，禮拜誦經。婚嫁悉由自願，不經媒妁，不拜天地。甚至傳說神父常藏少婦，新婚初夕，神父與新婦共宿；終身不嫁的修女，亦須承倚神父。可謂廉恥道喪，人倫澌滅。育嬰堂收養孤兒，目的在挖眼剖心，用以製藥。開設醫院、學校及救災卹貧，亦係別有用心。凡此誤解，清初的反教者已屢屢言之。道、咸年間信以為實者尤眾。
一般人民仇教的最大原因。為教士的橫行霸道，教民助紂為虐。一八七○年曾國藩的一段扼要解釋，足可說明個中內情，不過他漏掉賠還教產之事。他說：“天主教屢滋事端，……但求教民之眾多，不問教民之善否，其收入也太濫，故從教良民甚少，莠民甚多。詞訟之無理者，教民則抗不遵斷，賦役之應出者，教民每抗不奉公。教中犯案，教士不問是非，曲庇教民，領事亦不問是非，曲庇教士。遇有民教互鬥，平民恆屈，教民恆勝。教民勢焰愈橫，平民憤鬱愈甚，鬱極必發，則聚而卒思逞。”總署復從法使之請，凡祈神賽會、修廟、演戲、建蘸，教民免予攤派，更令百姓憤嫉。教士外出乘坐轎輿，盛陳儀衛，布列銜牌，自稱欽命，儼然是方面大員，一樣為他們所厭憎。
來華歷史較短的新教士行事，與天主教士不同。他們為數不眾，十九世紀六十年代，不足二百人，七十年代，為數四百餘人，仍集中於通商口岸，側重文字宣傳，信徒約有數千。一八六六年，英國教士戴德生（james hudson taylor）創立內地會（china inland mission），為新教開一新紀元。他個人生活儉樸，刻苦耐勞，組織不分派別國籍，十年之間，浙江、江蘇、安徽、江西均有會所，漸及其他各省，教徒增至一萬三千人。
民教衝突之事，自一八六一至一八七○年，十年之間，不下數十起，遍及十餘省，幾悉與天主教有關。以貴州、江西、四川、天津諸案為最嚴重。貴州主教初一到達，即與官府分庭抗禮，時坐大轎，僱用鼓吹，招搖過市。提督田興恕少年氣盛，通諭地方官痛斥教士，命稽查驅逐，最好藉故繩之以法。一八六一年，時有教堂被搶，教會、學堂被焚，教民遇害。次年，又以教民不參加祭賽，法國教士一人及教民四人被殺。法使向總署抗議，英、俄助之，要求嚴懲田興恕，賠償謝罪，限期答覆，否則將自行辦理。恭親王認為事關國家體制，只許賠償，不能抵命。交涉四年，終於將田興恕發往新疆，充當苦差。
江西的法國主教，自稱總理江西教務，全權大臣，巡撫升炮開中門以迎，教民借勢鴟張。一八六二年，南昌府試，童生搗毀教堂、育嬰堂，法使以絕交開戰相威脅。巡撫沈葆楨謂傳教並非用兵，不可以力屈人，須以信服人，“若謂懾之以兵力，期收效於旦夕，則匹夫不可奪志。……勸人為善者當不出此”。最後賠償了事。
一八六三年四川重慶天主堂醫院、學堂被毀，教民數十人被殺，起因是法國主教強指寺院為教產。結果川東道撤職，四川總督、成都將軍議處，賠款十五萬兩。一八六五年四川酉陽法國教士被毆而死，法使聲言，將派兵船入川，總督允懲兇、賠款。同年又以賠還南京天主堂不遂所願，法使警告恭親王，倘不如所請。即行絕交，“清朝國祚勢將不保”，恭親王只有照允。一八六八年、台灣天主堂及英國教堂被毀，英海軍砲擊安平，殺傷官兵二十餘人，並勒索兵費。江蘇揚州天主教育嬰堂及內地會教堂被毀，上海英領事不俟查辦，率領兵船脅迫兩江總督曾國藩，承認其全部要求。一八六九年，發生第二次四川酉陽案。鄉團與教民互鬥，團民死者一百六十餘人。法國代辦羅淑亞（j. de rochechouart）又以絕交開戰相恫嚇。接著貴州遵義天主堂被毀，毆斃法國神父一人、北京雖命湖廣總督李鴻章前往處理，羅淑亞仍率兵船溯江而上。李鴻章在重慶將酉陽教案主犯正法後，趕返漢口，續將遵義教案議結。同年，英軍殺害潮州鄉民六十九名，焚燒民房四百餘間，此事雖與教案無涉，而給予中國朝野的反感則一。在此不斷的刺激與壓迫下，不惟保守的醇郡王奕譞（一八四○至一八九一）、大學士倭仁力主對外備戰，開明的恭親王奕訢亦說羈縻不可常恃。翌年，軒然大波又起於通商口岸、京師門戶的天津。
一八七○年春夏之交，天津時有小兒走失，天主教仁慈堂的幼童又常有死亡，謠言係遭謀害，剖心挖眼，用以製藥、煉銀，被捕拐匪復供稱受天主堂指使。於是民情洶洶，六月二十一日，包圍天主堂。法國領事豐大業（hv fontanier）面詰三口通商大臣崇厚，咆哮不遜，開槍示威，打毀器物，憤憤而去。途中槍傷天津知縣隨從，致被毆斃。法國領事館、教堂慈仁堂被焚，法人及俄、比、英、義人十餘人被殺。
一向橫蠻的法國代辦羅淑亞立召軍艦前來，要求嚴辦首從各犯，各國公使亦聯銜抗議。詔命直隸總督曾國藩持平辦理，並將天津地方官議處，派崇厚為出使法國大臣。醇郡王奕譞則謂津民宜加撫循，地方官勿輕更動，海防應密籌，住京洋人宜密察。曾國藩立意不與法國開釁，力辯洋人挖眼剖心之誣，出示查拿兇犯，修葺教堂，嚴禁滋事，並將天津知府、知縣撤任。於是京內外議論紛起，斥其偏護洋人。
中樞雖亦欲保全和局，惟仍囑曾國藩勿失民心，同時命沿江沿海戒備。羅淑亞堅持將天津府、縣及涉嫌的某提督正法，法軍艦即直駛天津。北京亦不得不調兵遣將，召李鴻章克日率部北來，情勢至為緊張。時普法戰起，羅淑亞的氣焰一挫，各國復恐普、法之爭波及東亞，均希望津案速結。旋以曾國藩舊病復發，調為兩江總督【註：曾國藩原已患病，至是以內外交迫而轉劇，自謂“內慚神明，外愧清議”。兩江為湘軍的勢力範圍，原任兩江總督馬新貽與湘軍無何淵源，一八七○年八月被刺而死，復命曾國藩任之，一八七二年三月卒】，以李鴻章繼為直隸總督。九月，李鴻章到天津，十月，將天津府、縣發往黑龍江效力，滋事人犯二十五名處死，二十五名軍流，賠償法國損失二十一萬兩，撫卹二十八萬兩，崇厚赴法國謝罪。
總署成立以來，所遭遇的棘手問題，雖一一解決，而十年以來所恃的對外講信修睦方針，並未收到預期成效。外人有心相暱之說，不全可信，所謂對華聯好政策，一遇實際交涉，即置之腦後。中國自強運動，不僅不能仰賴外人的同情支助，反使保守派振振有詞。總署懲前毖後，於一八七一年擬訂一教務章程，包括停止或限制教堂收養孤兒，祈禱時不應男女混雜，教士不得干預公事，教民滋事，曲直由地方官憑斷，教士不得任意遨遊，信教者須查明身家，教士與地方官往來應守禮節，舊有教堂不得任意索還。但英、美、法均不同意，民教衝突依然不息，各國的侵略亦日甚一日。
二、日本吞併琉球與進犯台灣
日本與西方接觸遲於中國十二年。鴉片戰爭給予中國的挫辱，是日本的前車之鑑，漸知何去何從。其購置機器、兵船，仿造槍砲、鐵路，派人往西洋留學，均較中國為早。初志雖在自衛，而中國的內外危機與積弱不振，迅即重啟其對華野心，實現十六世紀豐臣秀吉的夢想。第一步為取得通商之權。馮桂芬早已注意到日本的發憤為雄，李鴻章初至上海，對於日本的新政即頗表欽慕，或係受馮的影響。一八七○年，日使柳原前光以商訂條約為名，前來天津。時李已任直隸總督，天津教案甫了，柳原說以中、日最為近鄰，同為西方所迫，理應通好，同心合力。李為所動，欲“推誠相待，縱不能倚為外援，亦可稍事聯絡”，遂允與妥議，柳原留下約稿而歸。一八七一年，日本全權伊達宗城與李續談，所請事項，均係比照西方國家成例，謀取得一切特權。雖是美國駐日公使德朗（c. de lony）的教唆，亦為日本的希望。經一再駁辯，九月十三日，條約簽字。值得注意的為兩國所屬邦土，不可侵越，這是李鑑於歷史上日本的對華行為，預事防制，特別是為保障朝鮮。二為兩國互相關切，若他國有不利於中、日之舉，彼此相助，或從中調處。此即柳原所說的兩國合力，以抗歐美之意。三為兩國人民詞訟，由領事各按本國律例審理，互享治外法權。四為關稅各照本國則率。五為兩國人民不得進入內地買賣貨物。事後日本以未能得到利益均霑及領事裁判權，大為不滿。第二年即要求改約，李責其無信。遲至一八七三年，日本以別有企圖，始行互換。李鴻章一生簽訂了許多條約，第一個即是中日條約。
日本向外擴張的對象，為陸上的朝鮮及海上的琉球與台灣。首先被其併吞的為琉球。琉球臣屬中國已五百年。十七世紀初，一度為日本屈服，但仍入貢於明、清。一八七一年琉球船隻遭風飄流，難民數十為台灣生番所殺，福建督撫立即查辦，遣送生還琉民回國。日本決心生事，翌年冊封琉球國王，進而窺伺台灣。一八七三年，外務卿副島種臣以換約為名，親自來華，試探清廷態度，美使德朗為他策劃，並介紹熟習台灣情況的前美國廈門領事李仙得（le gender）為隨員。副島並不正式行文，僅由副使柳原前光向總署口頭提出琉民遇害之事。總署答以琉、台俱屬中國，不煩日本過問，生番原為化外，未便窮治。柳原謂將自行問罪，總署重加剖辨，柳原未再深論。正如李鴻章所說，“彼蓋預懷奸計，姑以游詞告詢，口說無憑，為日後狡賴地步。”
日本一面實行南取琉球，一面計劃西侵朝鮮，即所謂“征韓論”。大臣中的緩進派，認為朝鮮情形複雜，主張慎重，急進派西鄉隆盛憤而辭官。政局杌隉。為要安定內部，決先進兵台灣。一八七四年四月，西鄉隆盛之弟西鄉從道為“台灣番地事務都督”，率兵三千六百人，於是年五月七日登陸台灣南端，實行襲擊。番人勇猛抗拒，日軍肆行焚殺，等於不宣而戰。清廷抗議之外，特命福州船政大臣沈葆楨前往部署沿海治防，調淮軍六千入台。日本亦準備大舉動員，一時劍拔弩張，但雙方各有顧忌。其在清廷，新疆問題爭待處理，李鴻章雖稱以“中國兵將之眾，斷不畏彼（日本）三四千人”，但“利器勁兵，難遽備集”，海防尤為脆弱。其在日本，改革伊始，內部意見紛歧，駐日英使巴夏禮一再詰詢，美使德朗亦感事態複雜，臨時禁止美人協助日軍，不准美船受日僱用，在台日兵傷病死亡五百餘人，中國大軍正在集中，日本自不得不再作考慮。
沈葆楨負有籌防、談判的雙重使命，而以談判為先。到台之後，即派員與西鄉會議。日本政府於出兵之時，已派柳原前光為首任駐華公使，故意散播謠言，謂日軍將進犯天津。李鴻章明知是虛聲恫嚇，希望中國速就和議，對柳原“嘻笑怒罵，厲聲詰責”，斥其“一面發兵到我境內，一面叫人來通好，口說和好之話，不做和好之事”。他請總署不必遷就，“沿海兵力兵餉，雖無必勝把握，日本亦未必遂能得志”。因之柳原與總署的談判，亦無結果，關鍵在於兵費。九月，日本續遣特使內務卿大久保利通前來，依然不協。英、美均不欲中、日決裂，分勸李鴻章及總署懲兇撫卹。十月十日，大久保發出最後通牒，同時浼英使威妥瑪斡旋，總署讓步，協議成立。一為承認日本此次行為為“保民義舉”，無異承認琉球屬於日本；一為賠款五十萬兩，無異宣布中國怯懦畏戰。李鴻章亦云，“未免微失優柔，稍損國體，漸長寇志”。
一八七五年，日本實行佔領琉球，不許再向中國入貢。琉球遣使至福州乞援，福州督撫與出使日本大臣何如璋均主向日本理論，否則各國將謂中國無力庇護屬邦，日本將更圖朝鮮，台灣亦難得安。李鴻章則說如為琉球“區區之貢”，與日本威力相角，“非惟不暇，亦且無謂”。一八七九年日本改琉球為沖繩縣。適美前總統格蘭忒（ms grant）來華遊歷，恭親王、李鴻章明瞭日本所恃的為美國，請他調處。格蘭忒勸與日本分有琉球，不可對日失和，應亟求自強，能自強，日本即不敢生心。到東京後，亦勸日本勿訴諸戰爭，以免引起歐洲干涉。傳說他想促成中日同盟，只是揣測之詞。事後日本向李鴻章提議，琉球南部可歸中國，惟須修改中日條約，允日本享有西方國家所有特權，不僅仍要併吞琉球，並欲加緊侵略中國。李雖然拒絕，總署以中、俄伊犁交涉方急，日、俄有勾結之說，恐拒之太甚，日必結俄益深。且利益均霑諸款，各國修約均有明文，不得不對日讓步，遂於一八八○年十月與日使擬訂了一個草約。但是廷臣議論紛紛，不以為可。李鴻章亦力言琉案不當與條約混為一談，俄事關係全局，“與其多讓於倭，而倭不能助我以拒俄，則我既失之於倭，而又將失之於俄；何如稍讓於俄，而我因得借俄以懾日”。這是他的聯俄制日政策的初次流露。他又說中國宜及時自強，俟水師練成，日人囂張之氣，自可稍平，目前可採支展之法，專聽俄事消息。於是草約作廢。俄事甫了，朝鮮問題繼起，中、日爭點轉移，琉球卒為日有，但始終未獲中國承認，成了懸案。
三、中英滇案與煙台條約
元、明之時，緬甸北部已隸中國版圖，清代全境臣屬，列為貢國。自英國的勢力進入印度後，東圖緬甸，北窺西藏。十九世紀的二十年代，開始對緬甸尋釁，緬甸割地賠款。一八五二年再度用兵，奪據下緬甸及仰光，進而覬覦雲南，有建築自仰光至雲南鐵路之議。一八六八年派人探測路線，時值全滇大亂，僅到了滇西騰越，但來自越南法國的探測隊則深入雲南腹地。英國為與之競爭，一八七四年，組成一支約二百人的探測隊前來，由柏郎（h. browne）率領，北京英國公使命翻譯馬嘉理（augustus r. margary）取道湘、黔赴滇、緬邊境相迎。回亂期間，杜文秀曾與英人交往，此時滇西秩序仍未大定，雲南巡撫兼署總督岑毓英素惡英人，對於此次英人之來，頗有戒心。馬嘉理過騰越不久，參將李珍國受岑的指使，與當地士紳共謀阻止。一八七五年二月二十一日，馬嘉理自緬境折返，行抵蠻允遇害，柏郎退回八莫。
自一八六八年中英修約不成，威妥瑪正待時而動，至是乘機要挾，提出六項條件，三項均與馬嘉理事件無涉，性質甚為廣泛，為總署所拒。威妥瑪以絕交相威脅，赫德亦說英軍將進往滇邊。總署鑑於日軍侵台之事，深懼再起兵端，命湖廣總督李瀚章赴滇查辦，威妥瑪派參贊格維納（tg grosvenor）前往。威妥瑪知總署諸事取決於李鴻章，因向李轉施壓力，痛斥總署顢頇，必須整頓，並將要求範圍擴大，包括派員赴英謝罪，岑毓英革職議處，訂定滇緬貿易章程，妥議稅則，否則滇案交印度總督辦理，各口通商事宜交水師提督辦理，停納關稅。這時英海軍已向煙台集中，總署大為震怖，派郭嵩燾為出使英國大臣，責岑毓英辦理遲延。岑毓英拘捕滇邊夷人十五名，指為凶犯，將李珍國等撤職，岑亦以母喪解任。威妥瑪定要將岑提京審訊，並須增開口岸，劃定洋貨免徵釐金地界。總署不肯全允，威妥瑪下旗出京赴滬，決裂似在眼前。時為一八七六年六月。
威妥瑪的暴橫，不惟使清廷難堪，亦為各國公使所不直。總署以海防空虛，中、日朝鮮及中、法越南交涉已起，左宗棠的西征正在進行，因囑赫德赴滬調停。英政府亦以土耳其問題緊張，欲早了滇案，無意定要訴諸戰爭。八月二十一日威妥瑪與李鴻章在煙台續談，幾經波折，終於在九月十三日將條約簽字。條約計分三端：一為昭雪馬嘉理事件，包括謝罪賠款（二十萬兩）及商訂滇、緬通商章程；二為優待往來，包括妥定各國公使領事與中國官員往來禮節及各口岸承審章程；三為通商事務，包括租界內免收洋貨釐金，開宜昌、蕪湖、溫州、北海為口岸（重慶俟輪船到後再議），長江六處地方准輪船停泊、上下客貨，入口鴉片於售賣時完納稅釐，至應抽釐若干，由各省酌辦。附款為允英國派員入西藏探路。除提審岑毓英一事外，威妥瑪一一如願。法、俄、德、美等國對於此次中、英交涉，時在密切注視中，頗惡威妥瑪的專斷。約中二、三兩端復涉及他們的利害，尤不滿洋貨免釐之僅限於租界。英國政府及印度總督對於抽收鴉片釐金一款，極為反對，中國雖立即批准煙台條約，英國則要求修改。直至一八八五年七月，中英續訂專條，規定進口鴉片除百斤正稅三十兩外，加繳釐金八十兩，英國始將煙台條約批准。
四、中俄伊犁交涉
新疆伊犁叛亂發生之後，清廷曾乞援於俄，為俄所拒。及阿古柏勢張，俄使詰詢總署，能否剋期肅清，聲言不能坐視。侵佔領土及擴大陸路通商是俄國對中國的一貫政策，清廷雖於貿易、邊界方面，給以若干利益，它並不以為滿足；一八七一年七月，實行佔領伊犁。伊犁為經濟、軍事要地，據有伊犁即可控制新疆。總署商請交回，俄人推拖不允。左宗棠西征之時，交涉再起，俄人答以俟北路底定，即可歸還。迨阿古柏失敗，俄人不僅食言，且多方挾制，屢次嗾使逃入俄境的白彥虎與中亞回入寇，以轉移中國對伊犁的注意。
在中俄交涉期間，一八七八年春，俄使忽而返國。清廷不得已，派崇厚前往俄京，與俄外務大臣格爾斯（mn de giers）會議。崇厚參與過英法聯軍之役的交涉，擔任過三口通商大臣，出使過法國，又做過總署大臣，具有十餘年的外交經驗，但庸懦無能，於俄情及新疆形勢皆無所知。一八七九年三月，俄方提出商務、賠款、分界三事，將中俄一隅問題，擴大為全面交涉。總署認為不能接受，特別是分界一事。但崇厚竟於十月二日在裏海附近的里發的亞（livadia）擅自與俄人訂約。按照這個條約，第一，伊犁西境及南境要地盡為俄有，伊犁成為彈丸孤注；第二，俄人得於蒙古、新疆無稅貿易，自嘉峪關至西安、漢口，張家口至通州、天津往來販運，另設置領事七處；第三，俄船可航行松花江；第四，償款五百萬盧布（約二百八十萬兩）；第五，改定塔爾巴哈台界址；第六，承認已入俄籍的伊犁人。中國所得的僅為伊犁空城，朝議大嘩。詔命左宗棠、李鴻章籌議。李謂我若先允後翻，兵釁一開，將來俄所要求，勢必更苛，日本或將俟機而動，主待換約之時，再酌議更改。左的意見不同，謂俄人不踐交還伊犁前言，庇匿叛逆（白彥虎），已無信義可言，“武事不競之秋，有割地求和者矣，茲一矢未聞加遺，乃遽議捐棄要地，饜其所欲，……目前之患既然，異日之憂曷極！”應先之以議論，委婉而用機，次決之以戰陣，堅忍而求勝。
左、李對西北問題的看法一向相反，中央則每同意左的主張。一八八○年一月，將崇厚革職拿問，否認里發的亞條約。俄代辦提出質問，各國公使亦認為不應懲處崇厚，繼起抗議。清廷不為所動，進而定崇厚以死罪，同時左宗棠出駐哈密，作武力規復伊犁之計。號稱“清流黨”的張之洞輩尤為激昂，隱為主持者為軍機大臣李鴻藻。總署大臣沈桂芬曾保崇厚使俄，為脫身計，從而附和。俄人自不示弱，亦增兵中亞，並遣兵船東駛，集結日本，盛傳俄、日相結，侵擾沿海、東北，直趨京畿。
清廷並無求戰之意，在懲處崇厚的同時，改命出使英、法大臣曾紀澤赴俄，商請改約。曾紀澤通曉時事，不主用兵。關係最大的為歐洲國家的態度。英使威妥瑪恐中、俄一朝啟釁，英國在華與在印度的利益將蒙受影響，曾有心加強中國的防禦力量。英政府不欲直接加入，惟願從中調解，不得已時，英人可以私人資格參加中國軍事。德國以為中、俄失和，雖可削弱俄國對歐洲的壓力，然亦可能予英國以在華漁利的機會。法國為對德問題，不欲俄為亞洲之事所牽，因之德、法兩使與威妥瑪均向李鴻章勸告和平了結。李自無異議，兩江總督劉坤一亦一力支持，親向總署陳說，崇厚的罪名遂獲撤銷。另一關鍵人物為前常勝軍統帶戈登。戈登時在印度，應赫德之邀東來。赫德的動機所在，眾說不一，不過事前確得總署及李鴻章同意，戈登自稱此行目的為勸和而非助戰，倫敦方面亦謂可假手戈登使北京主戰派就範。戈登先晤李鴻章，繼向總署及醇親王勸和，謂如果開戰，俄軍可能於兩個月內佔領北京，勢須遷都內地，採游擊戰術，作長期抵抗，結果清的政權必不能保，外人久有李鴻章可取代清廷的說法。此時復盛傳俄人有擁李牽制的陰謀，慈禧以下，不無戒心。戈登離華不久，即召左宗棠入京，表面上仍說備戰，實際已決定言和，或與對李的謠言有關。時為一八八○年八月。
俄在遠東的兵力有限，徵調運輸困難。左宗棠的軍威方盛，戰爭一起，勝負之數，固不易言，英國態度尤堪顧慮。俄、土戰後，俄國外交陷於孤立，國庫匱乏，如戰事延長，支援實感不易，中國既願轉圜，大可乘機多索賠款，樂得順水推舟。八月初，曾紀澤開始與格爾思談判。曾所重視的為界務，對兵費、商務表示遷就，這正是俄方意之所在，不過初時仍多方刁難。德使巴蘭德（m. von brandt）明告李鴻章，如他事能令俄滿意，界務即易商改。時中、日琉球一案未了，中、法越南之爭已起。美國又有排斥華工之事，清廷苦於招架。曾紀澤乃舍伊犁西境不提，專爭南境，因為南境為通往天山南路的孔道。十二月，大致議定。一八八一年二月二十四日，條約畫押，與原約不同之點，一為收回伊犁以南特克斯（tekes）河一帶之地；二為西路俄商販運，至嘉峪關為止；三為取消俄船航行松花江；四為願入俄籍的伊犁人遷入俄境；五為賠款增為九百萬盧布（約五百萬兩強）。憑藉外交收回了部分領土，總算難能可貴，曾紀澤的聲望亦為之提高。
中國經營天山南北路，歷時已二千年，清平準部、回部亦一百三十餘年，但依然為特殊區域，僅於北路設治。十九世紀前期，西北史地引起學者注意，魏源主增設郡縣，龔自珍建議別立行省。左宗棠同此意見，一八七七年進軍南路之時，曾奏請實施。一八八二年，伊犁實行交收，清廷從欽差大臣督辦新疆軍務劉錦棠之議，改新疆為行省，歸陝甘總督兼轄。又二年，以劉為巡撫，新疆名副其實地納入中國版圖。
五、朝鮮問題︱︱日本向大陸擴張
十三世紀以來，朝鮮已為中國藩屬。十六世紀末，因日本入侵，明朝兩度派兵赴援。到了清朝，照常入貢，而於西方國家則無接觸。一八三三年，英船試來通商，地方官告以朝鮮為中國臣屬，藩臣無外交之義，予以拒絕。一八六三年，朝鮮國王李熙的父親大院君李昰應執政，殺戮潛來的天主教士。一八六六年，法國派軍艦問罪，無結果而去。美國久欲開放朝鮮，亦以商船被毀，水手遇害，兩次對朝鮮用兵，均未得手。首先打開朝鮮門戶的為壤地接近的日本。明治維新後，日本致書朝鮮，要求訂交，朝鮮以其款式不合，置之不理。一八七○至一八七三年，日本再來訪，連遭拒絕，征韓論大起。所顧慮的為中、韓關係，此為副島種臣來華目的之一。
總署於法、美的對韓行動未加聞問，此次對日的答覆，復稱朝鮮雖為中國屬國，但對其內治外交，向不過問。朝鮮對日原乏好感，大院君更惡其效法歐、美，侵擾朝鮮的法國軍艦又多來自日本，下令斷絕日本交易，日本主張征韓者，益為有辭。中日台灣事件以賠款結束，日本對中國愈為輕視。一八七五年測量朝鮮海岸的日艦，遭受砲擊，日本即出動海陸軍相威脅，命駐華公使森有禮通知總署。總署引據中日條約，謂“兩國的所屬邦土，不相侵越”，加以駁斥。森有禮謂朝鮮為獨立國，與中日條約無關。李鴻章為息事寧人，主聽朝鮮自決。朝鮮國王李熙時已親政，懦弱無能，閔紀干政，與大院君為敵，一反大院君所為。一八七六年與日本訂立江華條約，允日本駐使通商，訂明朝鮮為自主之國，否認了中國的宗主權。日本聯結親日派，即所謂開化黨，與大院君的親華派即所謂事大黨對抗。
日韓爭執告一段落，清廷從李鴻章請，設置出使日本大臣，希望對日加強聯繫。森有禮曾和李論及俄國對東亞的野心，中日應合力應付，李頗有意。日本得寸進尺，接著即吞併琉球。中國朝野認為對韓政策必須改變。日韓訂約前，郭嵩燾即主中國負起處理日韓爭端之責，命朝鮮與各國交往。一八七七年，李鴻章勸朝鮮與英、美立約，至是續行進言，用以敵制敵之策，作箝制日本之術，兼備禦俄人。一八八○年，紛稱俄將奪朝鮮，李再度開導，朝鮮始幡然變計，答應遵辦。
第一個與朝鮮建交的西方國家為美國。日、韓訂約後，美國大感興奮，以為朝鮮開港有望。一八八一年，美水師總兵薛斐爾（rw shufeldt）得日本介紹，至韓交涉不遂，轉請李鴻章斡旋。李認為美、韓如立一平善條約，既可杜日本覬覦，又可據以與他國訂約，囑朝鮮派員來津商議。次年約稿在津議就，再由薛斐爾與朝鮮全權在仁川簽字，馬建忠代表中國監臨。李原望將朝鮮為中國屬邦字樣列入約文，薛斐爾不允，訂約後改由朝鮮另備照會聲明。同年，英、德依同一方式與朝鮮立約，一八八四至一八八六年，義、俄繼之。各國對朝鮮為中國屬邦的照會，均未置答。美國在漢城設置使館，以示兩國平等，日本十分欣慰。
朝鮮自閔妃當權，態度傾向日本，大院君失勢，用事的閔妃親族多貪，加之國用不足，軍餉積欠十餘月。一八八二年七月京城（漢城）駐軍受大院君鼓煽，殺執政大臣及日人，進犯王宮，焚日本使館，是為“壬午（一八八二）事變”，日本立即出兵。時李鴻章丁憂，署理直隸總督張樹聲採馬建忠及幕府薛福成之議，派提督吳長慶率淮軍三千人會同馬建忠、丁汝昌所率三兵船趕往，隨員有張謇、袁世凱。吳長慶到後，先逮捕大院君，再剿平亂黨，韓局大定。此事如由李鴻章處理，未必如此果決。張謇告朝鮮某官云：“此次之師，賴李相不在，張公得以出力。”
中國在軍事方面雖稱成功，外交上則殊為失著，仍聽朝鮮與日本直接交涉。八月，日韓訂立濟物浦（仁川）條約，朝鮮允懲兇謝罪、賠款，並許日本駐兵保衛使館，擴展商務，內地遊歷。李鴻章為確定中韓關係，十月，與朝鮮訂立貿易章程，明定朝鮮為中國藩封，委派總辦朝鮮各口商務委員，駐紮漢城。這時各方意氣至盛，張謇代吳長慶擬朝鮮善後策，主改朝鮮為郡縣，或置監國，或置重兵，改革朝鮮內政，為練新軍，出師規復琉球。清流黨翰林院侍讀張佩綸有相似的建議，請迅練水陸各軍，以備東征日本，派員管理朝鮮外交，代為購械練兵，以軍艦駐守仁川，防護朝鮮海口，並令吳長慶箝制駐韓日軍。給事中鄧承修且主集中南北洋艦隊向日本問罪。李鴻章不以對日決裂為然，亦不贊成改朝鮮為郡縣或置監國，但於其他意見幾均逐一採納，除與朝鮮訂立商約外，復代聘前德國天津副領事、曾任職中國海關的穆麟德（pg von mollendorff）襄理朝鮮海關，兼外署（統理衙門）協辦，撥贈槍砲，派員教練韓軍，實際負責人為袁世凱。
袁世凱（一八五九至一九一六）為河南項城人，早歲在故里及南京已習知軍事，又居北京數年，洋務時政亦頗留心。因考試不第，一八八一年，前往山東登州投靠他的父執吳長慶，從張謇受業。因張的推介，隨軍援韓，表現甚佳，膽識不凡，敢作敢為，大得吳的賞識，韓人亦另眼相待。韓亂甫定，他即勸朝鮮練兵，朝鮮國王亦頗樂從，有意請他主持。一八八二年十一月，李鴻章正式委以此項任務，計兵丁千人，一個月已見成效，時袁二十四歲。
中國在朝鮮的影響力日增，日本與親日派的忌恨日深。朝鮮君臣初尚對中國存敬畏之心，久則漸起不滿之意。一八八四年吳長慶及所部半數，以中法關係緊張，奉命調防遼東半島，留韓三營由總兵吳兆有統率，袁世凱副之，名義為總理營務處，會辦朝鮮營務。同年中法戰爭擴大，中國失利，駐韓日使加緊勾結親日派金玉均、朴永孝、洪英植，煽惑國王李熙，說是中國行將崩潰，朝鮮欲圖改革獨立，正為其時。李熙的態度動搖，思稱雄自主。駐韓日使與親日派密謀舉行武裝政變，袁亦嚴行戒備。
一八八四年十二月四日，政變發生。日軍佔據王宮，親日派奪得政權，親華派大臣多人遇害。袁世凱立即率軍彈壓，以美、英、德使領勸暫緩進攻，朝鮮大臣為了國王安全，亦有顧慮。第三天，情勢愈為險惡，袁即進王宮，擊敗日軍，中日各傷亡數十人，洪英植被殺，日使出走，使館焚毀。是為“甲申（一八八四）事變”。
中國恐事態擴大，中樞密諭李鴻章切勿與日生釁。本此原則，李與赴韓查辦的吳大澂商定派丁汝昌率兩快艦先往，命袁不得妄動。日本軍人高唱“膺懲清國”，法、美從中慫恿，日本政府當局則決定利用中、法戰爭，以談判方式與朝鮮解決，不追究事變責任，不許中國過問。一八八五年一月，日韓訂立京城條約，朝鮮對日謝罪，撫卹傷亡日人，賠償損失。一如壬午事變，中國在軍事上一時佔了上風，外交上不敢向日本明白詰問，含糊了事。更大的失策為中日天津條約的訂立。
日本對韓策略，自始即為將中、韓分開。京城條約既訂，趁中、法戰爭尚未結束，特遣伊藤博文來華，與李鴻章在天津會議，要求中國撤兵，懲處營官，補償日本民命財產。李於伊藤未到之時，已考慮共同撤兵問題，表面上爭辯雖烈，實無關宏旨。一八八五年四月十八日，天津條約簽字，中、日駐兵一律撤回，兩國均不派員教練韓軍，由朝鮮選僱其他外國武弁擔任。將來朝鮮若有變亂，中、日如須派兵，應先互相知照，事畢撤回。李之所以同意撤兵，一以越境遠戍，操縱難盡事宜。二為駐兵本為防日，日兵既撤，中國已無再留兵必要。三以約中有先互相知照的規定，將來日如用兵，可隨時為備，不虞其潛師突襲，即他國侵佔朝鮮，中、日亦可會商互援。他忽略了中、韓關係與日、韓不同。有了這個條約，無異承認日本的在韓地位，並束縛了中國的行動。他又認為伊藤無意吞併朝鮮，日本的富強尚須十年內外，係中國的遠患，非目前之所憂，中、日暫可相安無事；中國如及時自強，朝鮮可保。但是中國致力於自強已二十餘年，日本僅十餘年，今後十年中國的成就能否超越日本，恐李亦無把握。他於伊藤的雄心，缺乏認識，甚至希望與日本併力以抗第三者對朝鮮的侵略，始終不忘“以夷制夷”，結果反為日本所制。