△制国用
▲总论理财之道（上）
《书》：禹曰：“予决九川，距四海，浚畎浍距川。暨稷播（布谷种），奏庶艰（难也）食鲜食（血食曰鲜），懋（勉也）迁有无化居。烝（众也）民乃粒（米食曰粒），万邦作乂（治也）。”
蔡沈曰：“水平播种之初，民尚艰食，懋勉其民徙有于无，交易变化其所居积之货也。盖水患悉平，民得播种之利，而山林川泽之货又有无相通以济匮乏，然后庶民粒食，万邦兴起治功也。”
臣按：《易》曰：“何以聚人曰财。”财出于地而用于人，人之所以为人，资财以生不可一日无焉者也。所谓财者谷与货而已，谷所以资民食，货所以资民用，有食有用则民有以为生养之具，而聚居托处以相安矣。《洪范》八政以食与货为首者此也，大禹所谓“懋迁有无化居”，此六言者万世理财之法皆出于此。然其所以徙有于无、变化其所居积者，乃为烝民粒食之故耳。是其所以理财者乃为民而理，理民之财尔，岂后世敛民之食用者，以贮于官而为君用度者哉？古者藏富于民，民财既理，则人君之用度无不足者，是故善于富国者必先理民之财，而为国理财者次之。
《禹贡》：六府孔（大也）修，庶土交正，底（致也）慎财赋，咸则（品节之也）三壤，成赋中邦（中国也）。
蔡沈曰：“六府孔修者，谓水、火、金、木、土、谷皆大修治也。庶土则非特谷土也，庶土有等，当以肥瘠、高下、名物交相正焉以任土事。底慎财赋，谓因庶土所出之财而致谨其财赋之入。咸则三壤，谓九州谷土又皆品节之以上、中、下三等。成赋中邦，谓土赋或及于四夷，而田赋则止于中国而已。”
臣按：土者财之所自生，然必修金、水、木、火四者以相制相助，然后土顺其性而谷生焉。然是土也则非一等，有所谓山林、川泽、丘陵、坟衍、原隰五者之不同，其质有肥者焉、有瘠者焉，其形有高者焉、有下者焉，其色又有黄白者焉、有青赤者焉。庶土所生之物各各不同，以此交相质正，于是因其土所出之财而致谨其财赋之入，兢兢焉罔或怠忽，不敢责无于有、取少于多也。然土虽有五而壤则有三，所谓三者，上、中、下也。壤之上者则出上赋，壤之中者则出中赋，壤之下者则出下赋，咸有一定之准则，用是之法以成赋于九州之内，若荒服之外则不敢例之以此也。有夏盛时，其取民之制有所品节准则如此。后世征敛无艺，惟循簿书之旧，无复考核之实，田之等则无别，赋之多寡不伦，既无底慎之心，复无咸则之法，此民财所以恒不足，而国用亦因之以不充也欤？
《王制》：冢宰制国用，必于岁之杪（末也），五谷皆入，然后制国用。用地小大视年之丰耗，以三十年之通制国用，量入以为出。
国无九年之蓄曰不足，无六年之蓄曰急，无三年之蓄曰国非其国也。
应镛曰：“必于岁之杪者，天时既周而来岁之事方始也。五谷之熟有先后，皆入则先后无遗而丰歉尽见矣。”
臣按：先王制国用必命冢宰者，冢宰为六卿之长，周时无宰相，冢宰即宰相也。每岁于年终之时、五谷皆入之后，俾其视今岁之所入以制来年之所出，而定国家一岁多少之用焉。用地小大视年之丰耗者，谓地之小者入亦小、地之大者入亦大，地小而入大则年之丰可知，地大而入小则年之耗可知。每岁以地所入而定其年之丰耗，年丰则国用随之而隆，年耗则国用亦随之而啬。以三十年之通制国用者，每岁所入析为四分，用度其三而储积其一，每年余一，三年余三，积三十年则余十年矣。以三十年通融之法，常留九年储蓄之赀，然后计其见在所有之数，以为经常用度之节，量其所入而出之，因府库之虚实为用度之赢缩，则国家无不足之忧，而兴事建功无有不成者矣。窃惟《王制》此章，说者谓为商制，以臣观之古今制用之法，诚莫有加焉者也。夫国家之所最急者财用也，财生于地而成于天，所以致其用者人也。天地岁岁有所生，人生岁岁有所用，岁用之数不可少而岁生之物或不给，苟非岁岁为之制，先期而计其数，先事而为之备，至于临事而后为之措置，则有弗及者矣。臣愚以为，今日制国用亦宜仿此法，每岁户部先移文内外诸司及边方所在，预先会计嗣岁一年用度之数，某处合用钱谷若干，某事合费钱谷若干，用度之外又当存积预备若干，其钱谷见在仓库者若干，该运未到者若干，造为帐籍，一一开报。又预行各处布政司并直隶府分，每岁于冬十月百谷收成之后，总计一岁夏秋二税之数，其间有无灾伤、逋欠、蠲免、借贷，各具以知。至十二月终旬，本部通具内外新旧储积之数，约会执政大臣通行计算嗣岁一年之间所用几何，所存几何，用之之余尚有几年之蓄，具其总数以达上，知不足则取之何所以补数，有余则储之何所以待用，岁或不足何事可从减省、某事可以暂已，如此则国家用度有所稽考，得以预为之备，而亦俾上之人知岁用之多寡、国计之赢缩、蓄积之有无云。伏惟万几之余留神省察，必使国家仓廪恒有九年之余而不至于六年之急，万有一焉而或不及余三年，则必惕然儆惧，凡事皆从减节，痛革用度之无益者，使毋至于国非其国焉，实惟宗社无疆之休。
《周礼春官》：天府祭天之司民、司录，而献民数、谷数则受而藏之。
林之奇曰：“岁献民数、谷数，最为致太平之要务。《管子》曰：‘制国以为二十一，工商之乡六，士乡十五。’三分其制而言之，即所谓七民而五农夫、二工商也。先王所以为此者非他，为欲等其民数、谷数，使之本末相当，用为平岁之经制。故尔至于水旱不虞之至则必有储蓄以待之，三年耕必有一年之蓄，三十年之通必有十年之储。国有十年之储则谓之太平，故曰岁献民数、谷数最为致太平之要务者也。自古在昔先民有作，其所以经纶图维，以富邦国、以生万民者，其要实在乎此，孰谓其可忽而不思，以坐视夫民之穷哉？”
臣按：民生于天而岁岁有生死，谷产于地而岁岁有丰凶，苟非有司岁岁各具其数以闻之于上，则朝廷之崇高、海宇之广远、闾阎之幽隐，曷由以知之哉？是以成周盛时，每岁必祭司民司禄而献民数、谷数焉。献民数俾其知登耗也，献谷数俾其知多寡也，料其民数、计其谷数，郡邑版图其户口凡若干，内外仓场其蓄积凡若干，就一邑而计之，农圃食力者若干人，工商末作者若干人，吏兵廪食者若干人，枚而举之，总而会之，一人之食日费几何，一月之食几何，一岁之食几何，某所有仓廪几何，一岁支发几何、存余几何，散之足以食几何人，积之足以给几何年。因其一岁之所入通其累年之所积，以谷之数而较之于民其果相当否邪，三年而有一年积否邪，十年而有三年积否邪，三十年而有十年积否邪。彼此通融，有无相济，以羡补不足。多而有余也则蠲民之逋负、除民之租赋，不尽利以遗民；少而不足也，则省上之常费，除人之冗食，不侈用以伤财，如是则民谷两足矣。民有余食，国有余积，则凶荒有备，祸乱不作，风俗淳厚，治教休明矣，太平要务岂外是哉？
《大学》：君子先慎乎德，有德此有人，有人此有土，有土此有财，有财此有用。
朱熹曰：“德即所谓明德，有人谓得众，有土谓得国，有国则不患无财用矣。”或问熹曰：“所谓先慎乎德，何也？”曰：“上言有国者不可不慎，此言其所慎而当先者尤在于德也。德即所谓明德，所以慎之亦曰格物、致知、诚意、正心以修其身而已矣。”
外本内末，争民施夺，是故财聚则民散，财散则民聚。是故言悖而出者亦悖而入，货悖而入者亦悖而出。
朱熹曰：“人君以德为外，以财为内，则是争斗其民而施之以劫夺之教也。盖财者人之所同欲，不能絜矩而欲专之，则民亦起而争夺矣。外本内末故财聚，争民施夺故民散，反是则有德而有人矣。悖，逆也。此以言之出入明货之出入也。”熹又曰：“有德而有人有土，则因天分地，不患乎无财用矣。然不知本末而无絜矩之心，则未有不争斗其民而施之以劫夺之教者也。《易大传》曰‘何以聚人曰财’，《春秋外传》曰‘王人者将以导利而布之上下’者也，故财聚于上则民散于下矣，财散于下则民归于上矣。言悖而出者亦悖而入，货悖而入者亦悖而出，郑氏以为君有逆命则民有逆辞，上贪于利则下人侵畔，得其旨矣。”
臣按：财者人之所同欲也，土地所生止于此数，不在上则在下，非但上之人好而欲取之，而下之人亦恶人之取之而不欲与也。人心好利无有纪极，苟非在上者先谨其德，知义之可重而财利之轻，其不至专民之利而劫夺之也几希。今焉惟德之是谨，兢兢焉以自守，业业焉以自持，知财利吾所好也而民亦好之，吾之欲取之心是即民之不欲与之心，不得已而取之，所取者皆合乎天理之公而不咈乎人情之欲，如是而取之则入之既以其义而出之也亦必以其道矣。如是，则是能与民同好恶而以民心为己心，所谓絜矩之道而治平之要不外是矣。
生财有大道，生之者众，食之者寡，为之者疾，用之者舒，则财恒足矣。
吕大临曰：“国无游民则生者众矣，朝无幸位则食者寡矣，不夺农时则为之疾矣，量入为出则用之舒矣。”
朱熹曰：“此因有土有财而言，以明足国之道在乎务本而节用。”又曰：“《洪范》八政食、货为先，子贡问政而夫子告之亦以足食为首，盖生民之道不可一日而无者，圣人岂轻之哉？特以为国者以利为利，则必至于剥民以自奉而有悖出之祸，故深言其害以为戒耳。至于崇本节用，有国之常政，所以厚下而足民者则固未尝废也，吕氏之说得其旨矣。有子曰‘百姓足君孰与不足’，孟子曰‘无政事则财用不足’，正此意也。然孟子所谓政事，则所以告齐梁之君使之制民之产者是已，岂若后世头会箕敛、厉民自养之云哉？”
臣按：金履祥谓《大学》通章以货财为戒，而此以生财为言，何也？盖财用国之常经，不可一日无者，苟徒禁其为聚财之政而不示之以生财之端，则异时国用不给，终不免横取诸民，则是以理财为讳者乃所以为聚财之张本也。所谓生财者必有因天分地之源，所谓有道者必非管商功利之术，而究其所以为生财之道者，则生者众食者寡、为者疾用者舒而已。天地间自有无穷之利，有国家者亦本有无穷之财，但勤者得之、怠者失之，俭者裕之、奢者耗之。履祥谓《大学》此四语万世理财之大法，臣窃以为履祥所谓勤、俭、怠、奢之四言是又万世理财之节度也。
仁者以财发（犹起也）身，不仁者以身发财，未有上好仁而下不好义者也，未有好义其事不终者也，未有府库财非其财者也。
朱熹曰：“仁者散财以得民，不仁者亡身以殖货，上好仁以爱其下则下好义以忠其上，所以事必有终而府库之财无悖出之患也。”又曰：“仁者不私其有，故财散民聚而身尊；不仁者惟利是图，故捐身贾祸以崇货也。然亦即财货而以其效言之尔，非谓仁者真有以财发身之意也。夫上好仁则下好义矣，下好义则事有终矣，事有终则为君者安富尊荣而府库之财可长保矣，此以财发身之效也。上不好仁则下不好义，下不好义则其事不终，是将为天下翙之不暇，而况府库之财又岂得为吾之财乎？若商纣以自焚而起钜桥、鹿台之财，德宗以出走而丰琼林、大盈之积，皆以身发财之效也。”
孟献子曰：“与其有聚敛之臣，宁有盗臣。”此谓国不以利为利，以义为利也。
长国家而务财用者必自小人矣（言由小人导之也），彼为善（善字上疑有不字）之小人之使为国家，菑害并至，虽有善者亦无如之何矣，此谓国不以利为利，以义为利也。
朱熹曰：“聚敛之臣剥民之膏血以奉上而民被其殃，盗臣窃君之府库以自私而祸不及下，仁者之心至诚恻怛，宁亡己之财而不忍伤民之力，所以与其有聚敛之臣宁有盗臣，亦絜矩之义也。”又曰：“此言菑害并至，无如之何，何也？曰：怨己结于民心，则非一朝一夕之可解矣。圣贤深探其实而极言之，欲人有以审于未然而不为，无及于事之悔也。以此为防人，犹有用桑弘羊、孔仅、宇文融、杨慎矜、陈京、裴延龄之徒以败其国者，故陆宣公之言曰：‘民者邦之本，财者民之心，其心伤则其本伤，其本伤则枝干凋瘁而根柢蹶拔矣。’吕正献公之言曰：‘小人聚敛以佐人主之欲，人主不悟，以为有利于国而不知其终为害也，赏其纳忠而不知其大不忠也，嘉其任怨而不知其怨归于上也。’若二公之言可谓深得此章之指者矣，有国家者可不监哉？真德秀曰：‘近世所谓善理财者何其懵此也？元元已病而科敛日兴，不知皮将尽而毛无所傅也；出新巧以笼愚民，苟邀倍称之入，不知朝四暮三之无益也。孟子曰：我能为君充府库，今之所谓良臣古之所谓民贼也。’”
金履祥曰：“国天下之国，家天下之家也，君之者长之而已，固非其所得私也，况可专其利以自私哉？夫为国家之长而惟财用之务，其原必起于小人，小人虽悖亦岂能自肆其毒哉？惟有国家者以其言利为善于体国，以其任怨为善于忠君，以其掊克为善于理财，是以使为国家，小人之得为于国家，所以悖取者无所不至，而国家之菑祸患害亦将无所不至矣。盖民穷众怨，兵连盗起，百姓畔于下，天变怒于上，国家至此不可复为也已，虽有善者以承其后，亦将如之何哉？盖财之聚者有必聚之怨，怨之聚者有必至之祸，而祸之已至者无可回之势。甚矣哉，小人之祸国家若是其烈也，不谨之于其始而何以救于其终哉！”
臣按：《大学》释治国平天下之义，谆谆以理财为言，岂圣贤教人以兴利哉？盖平之为言，彼此之间各得分愿之谓也。何也？天下之大由乎一人之积，人人各得其分、人人各遂其愿而天下平矣。是故天子有天下则有天下之用度，匹夫有一家则有一家之用度，天子之用度则取之民，民之用度将取之谁哉？居人之上者将欲取于民也，恒以其心度民之心，曰彼民之家上有父母、下有妻子，一日不食则饥，一岁无衣则寒，彼之家计不可一日无亦犹吾之不可一日无国计也。体民之心反之于己，使彼此之间各止其所处之分，各遂其所欲之愿，无一人之不遂其生，无一人之或失其所，则天下无不平者矣。是则《大学》所谓絜矩之道，推极其理即圣门所谓仁、所谓恕也，虽然，有其心无其政是谓徒善，是以愿治之主不独有理财之法，又必有理财之人，理财之法即所谓生财之大道是也，理财之人所谓聚敛之臣决不用焉。不用聚敛之臣而行崇本节用之道，推吾所以以心度心者以为取民之节度，仅足吾用而已，不分外以多求，不极欲以侈用，如是，则上之人既得其分愿而下之人亦遂其分愿矣，天下岂有不平也哉？抑考理财之说昉之《易大传》，而《大学》不言理而言生，何哉？噫！理之为言有人为分疏之意，生之为言有生生不穷之意，有以生之而财之源生生不穷，有以理之而财之流陈陈相因，如是，则存于民也无不足，而用于君也恒有余矣，治平之道端在于此。朱熹所引陆贽、吕公著告其君之言尤为切要，伏惟圣明留神玩味。
以上总论理财之道（上）